Добро пожаловать на официальный сайт администрации Петрозаводского городского округа - единый источник всесторонней достоверной информации о городе и его администрации для государственных и бизнес-структур, иностранных партнеров, туристов и жителей города. Новости и события города.
|
|
Программа реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округаПрограмма реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа
О внесении изменений в постановление
Администрации Петрозаводского городского
округа от 27.02.2010 № 453
В соответствии с постановлением Правительства Республики Карелия от 17.05.2010 № 98-П «О распределении субсидий бюджетам муниципальных образований на реформирование муниципальных финансов на 2010 год», Администрация Петрозаводского городского округа
ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Внести изменение в Приложение к Программе реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2010-2012 годы, утвержденное постановлением Администрации Петрозаводского городского округа от 27.02.2010 № 453 «Об утверждении ведомственной целевой Программы реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2010-2012 годы», изложив его в новой редакции (прилагается).
2. Информационно-аналитическому управлению аппарата Администрации Петрозаводского городского округа (С.А.Шлыкова) опубликовать настоящее постановление в источнике официального опубликования муниципальных правовых актов.
3. Контроль за исполнением данного постановления оставляю за собой.
Первый заместитель главы администрации
Петрозаводского городского округа Е.Б.Журавлев
Разослать: в дело-2, финансовое управление-4, комитеты (управления) по списку, Журавлеву Е.Б., на контроль, ИАУ.
Приложение к Программе реформирования муниципальных
финансов Петрозаводского
городского округа на 2010-2012
годы
План использования субсидий на реформирование
муниципальных финансов Петрозаводского городского округа
тыс.руб.
Об утверждении ведомственной целевой Программы реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2010-2012 годы В целях совершенствования бюджетного процесса, организации стимулирования экономического развития Петрозаводского городского округа, повышения качества финансового менеджмента Администрация Петрозаводского городского округа ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Утвердить ведомственную целевую Программу реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2010-2012 годы (прилагается). 2. Информационно-аналитическому управлению аппарата Администрации Петрозаводского городского округа (С.А.Шлыкова) опубликовать настоящее постановление в источнике официального опубликования муниципальных правовых актов. 3. Контроль за исполнением данного постановления оставляю за собой. Глава Петрозаводского городского округа Н.И.Левин Разослать: в дело-2, финансовое управление-4, комитеты (управления) по списку, Журавлеву Е.Б., на контроль, ИАУ.
УТВЕРЖДЕНО
постановлением Администрации
Петрозаводского городского
округа
от 27.02.2010 № 453
ВЕДОМСТВЕННАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА РЕФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ПЕТРОЗАВОДСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА на 2010-2012 годы Петрозаводск 2010
Оглавление
ПАСПОРТ ПРОГРАММЫ
В настоящее время вопросы развития муниципальных финансов и их реформирования занимают центральное место в функционировании Петрозаводского городского округа (далее также – округ), так как именно муниципальные финансы создают необходимые предпосылки для эффективной реализации местным самоуправлением возложенных на него функций, направленных на создание условий для динамичного роста экономики и повышения уровня жизни населения муниципального образования. Программа реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2010−2012 годы определяется как комплексный план действий Администрации Петрозаводского городского округа с целью поэтапного решения задач, направленных на содействие реализации реформ бюджетной сферы и бюджетного процесса в Петрозаводске и стимулирование экономического развития городского округа. Достижение поставленных целей и задач Программы приведет не только к совершенствованию практики управления муниципальными финансами, но и существенно повысит эффективность работы органов местного самоуправления, создаст необходимые предпосылки для формирования устойчивого социально-экономического развития округа. 1. КОНЦЕПЦИЯ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ПЕТРОЗАВОДСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА на 2010-2012 годы Концепция реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2010-2012 годы (далее – Концепция ) разработана в русле основных направлений реформирования системы управления финансами в целях осуществления реформы бюджетного процесса в Петрозаводском городском округе.
1.1. Краткое описание социально-экономического положения Петрозаводского городского округа
Город Петрозаводск - столица Республики Карелия. Это крупный промышленный, туристический, научный и культурный центр Северо-Западного региона России. Петрозаводск – исторический город. На государственном учете находится более 400 объектов культурно-исторического наследия, 6 из которых - федерального значения. Территория Петрозаводского городского округа в современных границах составляет 135 кв. км. Численность населения Петрозаводского городского округа по состоянию на 1 января 2010 года возросла почти на 3,0 тысячи человек и превысила 271 тысячу человек. Петрозаводск занимает выгодное географическое и геополитическое положение. Раскинувшись на берегу одного из крупнейших в Европе озер, по системе каналов округ имеет выход в Балтийское, Белое, Баренцево, Каспийское и Черное моря. Петрозаводск расположен вблизи от Москвы ( Петрозаводский городской округ – это активно развивающийся крупный промышленный, транспортный, культурный и туристический центр Северо-Запада России, административно-хозяйственный Развитие социальной сферы В округе располагаются Карельский научный центр Российской академии наук, три высших учебных заведения - Петрозаводский государственный университет, Карельская государственная педагогическая академия и Петрозаводская консерватория, 9 филиалов высших учебных заведений Москвы и Санкт-Петербурга, а также 13 средних специальных и 6 средних профессионально-технических учебных заведений, 42 общеобразовательные школы. В Петрозаводске работают Музыкальный театр, Национальный театр Карелии, молодежный театр "Творческая мастерская", Театр Кукол, Филармония, разнообразные музеи и выставочные залы. Динамично развиваются побратимские связи округа с Варкаусом (Финляндия), Умео (Швеция), Ла-Рошель (Франция), Дулутом (США), Нойбрандербургом и Тюбингеном (Германия), Мо и Рана (Норвегия). Действуют договоры о сотрудничестве и побратимских связях Петрозаводска с одиннадцатью городами мира. Помимо развития связей в таких традиционных областях, как культура, образование, спорт, особое значение сегодня придается активизации экономического сотрудничества и деловых контактов, реализации проектов в области экологии, развития демократии, прав человека, социальной защиты различных категорий граждан и других. На протяжении последних 10 лет ведется планомерная работа по дальнейшему объединению усилий органов местного самоуправления, бизнеса, местных сообществ и специалистов культурно - досуговой деятельности, направленная на сохранение лучших традиций территории и продвижение новаций в культурную жизнь округа. Благодаря такому сотрудничеству в округе ежегодно проводятся яркие, зрелищные мероприятия, способствующие эмоциональному сплочению городского сообщества, выявлению талантливых личностей и коллективов, вовлечению их в культурную практику, а также укреплению образа Петрозаводска как округа, привлекательного для туристов и инвесторов. О динамичном развитии округа говорит и активное внедрение современных информационно-компьютерных технологий в различные сферы жизнедеятельности. Информатизация становится все более важным ресурсом и движущей силой социально-экономического, технологического и культурного развития. В округе реализуется программа «Электронный Петрозаводск». Для улучшения информационного взаимодействия населения с властью, координации деятельности исполнительных органов власти с 2001 года функционирует официальный портал Администрации Петрозаводского городского округа: http://petrozavodsk-mo.ru, на котором размещается, регулярно обновляется и пополняется информация, касающаяся основных предметов ведения органов местного самоуправления. Действуют 7 бесплатных Интернет - центров, дающих доступ горожанам к городским информационным ресурсам, осуществлен проект внедрения электронной очереди на базе одной из городских поликлиник. Петрозаводск обладает весомыми предпосылками для того, чтобы стать одним из гуманитарных центров России и «центром встречи» Востока и Запада. На сегодняшний день, как жители европейских стран, так и россияне воспринимают Петрозаводск как город европейской культуры и традиций. Европейские партнеры реально понимают, чего ожидать от сотрудничества с Россией, представляют себе и выстраивают алгоритмы взаимодействия России с Европой с учетом культурных сходств и различий, особенностей деловой культуры. Влияние финансового кризиса негативно отразилось на развитии экономики Петрозаводского городского округа: темпы роста промышленного производства с начала года существенно замедлились, а по ряду производств произошло снижение объемов выпускаемой продукции. Оборот организаций всех видов деятельности за 2009 год составил 57,5 млрд.руб., произошло снижение показателя на 8,1 процента к уровню 2008 года. По динамике показателя в течение 2009 года оборот организаций всех видов деятельности во второй половине года имеет небольшой рост от 5 до 10 процентов. В 2010 году также ожидается небольшой рост - до 62,5 млрд.руб., однако уровня 2008 года оборот организаций всех видов деятельности достигнет не ранее 2012 года. За прошедший год индекс промышленного производства составил 95,1 процента по отношению к 2008 году. По виду деятельности «добыча полезных ископаемых, обрабатывающие производства, производство и распределение электроэнергии, газа и воды» отгружено товаров собственного производства, выполнено работ, услуг собственными силами на сумму 15,2 млрд.руб., что в действующих ценах на 3,1 процента выше уровня 2008 года.
Рис.1 Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами (млрд. руб.) Однако следует отметить снижение темпов роста в обрабатывающих производствах: за 2008 год показатель составил 115,8 процента, а за 2009 год – 84,2 процента. При этом в течение прошедшего года сохранились устойчивые темпы роста по следующим видам экономической деятельности: производство и распределение электроэнергии, газа и воды – 120,3 процента; химическое производство – 118,5 процента; обработка древесины и производство изделий из дерева – 172,9 процента; производство транспортных средств и оборудования – 128,8 процента. Объем отгруженных товаров собственного производства (выполненных работ, услуг) по виду деятельности «производство и распределение электроэнергии, газа и воды» в стоимостном выражении вырос в 2009 году по сравнению с 2008 годом на 20,3 процента. Вместе с тем, в 2009 году наблюдается естественная убыль потребления электрической энергии в связи с остановкой некоторых энергоемких производств, что способствовало снижению производства. Фактический выпуск в натуральном выражении в 2009 году составил по отношению к 2008 году: электроэнергия – 24,6 процента, теплоэнергия – 92,0 процента. Увеличение объема отгрузки указанных товаров в стоимостном выражении произошло только за счет роста тарифов на тепловую и электрическую энергию. Объем отгруженных товаров собственного производства (выполненных работ, услуг) по виду деятельности «производство транспортных средств и оборудования» в стоимостном выражении вырос в 2009 году по сравнению с 2008 годом в 1,29 раза, в первую очередь за счет строительства судов ЗАО «Онежский судостроительный завод». ЗАО «Онежский судостроительный завод» в 2009 году продолжил строительство серии сухогрузов «Карелия» – выпущено одиннадцатое судно (т/х «Владимир Носков») и двенадцатое судно (т/х «Капитан Кожевников») находится в стадии строительства. Срок сдачи судна – 2010 год. Кроме того, осуществляется выпуск судов новой серии «Беломор» проекта DCV-33 – 24 июля 2009 года состоялся спуск на воду третьего судна серии DCV-33 – теплохода «Дмитрий Варварин». В 2009 году объем отгруженных товаров собственного производства на предприятии составил 970,0 млн.руб., что на 31,5 процента превышает объем отгрузки по итогам предыдущего года. Объем выполненных подрядных работ по виду деятельности «строительство» снизился по сравнению с 2009 годом на 18,8 процента и составил 2,8 млрд.руб. На строительном рынке Петрозаводского городского округа наиболее высокие производственные показатели отмечены в ОАО «Строительная компания «Век», ЗАО «КПД». В 2009 году отмечается положительная динамика и в производстве некоторых строительных материалов, таких как пиломатериалы, щебень и гравий из природного камня и песчано-гравийных материалов. При этом значительно снизилось по сравнению с 2008 годом производство раствора строительного (до 69,3 процента), смеси бетонной (до 75,6 процента), материалов строительных нерудных (до 80,4 процента). Индекс производства пищевых продуктов, включая напитки, сложился на уровне 95,5 процента, снижение производства произошло по всем видам пищевых продуктов за исключением кондитерских изделий, производство которых увеличилось на 9,5 процента по сравнению с уровнем 2008 года. Одной из причин спада производства продуктов указанных наименований является наличие широкого ассортимента завозимой на территорию округа более дешевой аналогичной продукции из-за пределов Республики Карелия. Интенсивными темпами развивается потребительский рынок Петрозаводского городского округа. Оборот розничной торговли округа по полному кругу организаций в 2009 году составил около 35 млрд.руб., что на 8 процентов больше к соответствующему периоду прошлого года в сопоставимых ценах. В структуре товарооборота удельный вес продовольственных товаров составил 49,5 процента (в 2008 году – 42,6 процента), непродовольственных – 50,5 процента (в 2008 году – 57,4 процента). Объем платных услуг, оказанных населению округа, увеличился по сравнению с 2008 годом на 32,6 процента и составил более 6,6 млрд.руб. Основной удельный вес в общем объеме платных услуг занимают коммунальные услуги (31,5 процента), услуги связи (27,1 процента), транспортные услуги (18,7 процента), услуги системы образования (10,5 процента), медицинские услуги (4,3 процента), бытовые (3,0 процента), санаторно-оздоровительные услуги (1,1 процента), жилищные услуги (0,9 процента), услуги учреждений культуры (0,7 ). На их долю приходится 97,7процента всего объема платных услуг, оказанных населению крупными и средними предприятиями округа. Имеет место тенденция снижения оборота общественного питания, который в 2009 году составил 290,9 млн.руб., что составляет 91,1 процента к уровню 2008 года. На территории округа действуют 15 муниципальных унитарных предприятий, среднесписочная численность работников которых составляет 1153 человек, что на 185 человек меньше, чем в 2008 году. Среднемесячная заработная плата работников муниципальных предприятий составляет 13,8 тыс.руб., что выше уровня 2008 года на 11 процентов. По итогам 2009 года отгрузка товаров, выполненных работ, оказанных услуг составила около 560 млн.руб., что на 14 процентов ниже результата прошлого года. За счет мобилизации имеющихся резервов предприятиям муниципального сектора экономики в условиях кризиса 2009 года удалось снизить себестоимость выпускаемой продукции на 14 процентов. По оценке на 2009 год в результате финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий ожидается 6,8 млн.руб. прибыли.
Малое предпринимательство Последовательно возрастает роль малого предпринимательства в экономике Петрозаводского городского округа, обеспечивая решение ряда важных задач, таких как насыщение потребительского рынка товарами и услугами, увеличение платежей в местный бюджет. В 2007-2009 годах была активизирована государственная политика по созданию благоприятных условий для развития предпринимательских инициатив, приняты законы о развитии малого и среднего предпринимательства, одобрен ряд нормативных актов, направленных на упрощение доступа малых предприятий к финансовой и имущественной поддержке, оказываемой органами государственной власти и органами местного самоуправления. Принимаются меры по устранению административных барьеров на пути развития малого и среднего бизнеса. В Петрозаводском городском округе в течение последних лет сохраняется тенденция роста количества субъектов малого предпринимательства. За 2007-2009 годы количество малых предприятий возросло на 11,8 процента и составило в 2009 году 3,7 тыс. единиц; количество индивидуальных предпринимателей за этот же период увеличилось на 13,2 процента и составило 9,1 тыс.чел. в 2009 году. Прогнозные показатели на 2010 год также предполагают рост количества субъектов малого бизнеса. По данным исследования Всемирного банка, сравнившего нормы государственного регулирования предпринимательской деятельности в нескольких городах России, Петрозаводск в рейтинге регионов по благоприятности условий ведения бизнеса занимает 3 место (после Казани и Твери). Удельный вес поступления налоговых и неналоговых доходов от субъектов малого предпринимательства в бюджете Петрозаводского городского округа в 2009 году составлял около 30 процентов. Работа по поддержке малого и среднего предпринимательства в 2009 году проводилась в рамках мероприятий, предусмотренных долгосрочной муниципальной целевой программой «Развитие и муниципальная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства на территории Петрозаводского городского округа на 2009-2014 годы», утвержденной Решением Петрозаводского городского Совета от 15.12.2008 № XXVI/XXIV-473. Мероприятия программы осуществлялись по таким направлениям, как: финансовая, имущественная, информационно-консультационная поддержка, поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров. Финансовая поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства осуществлялась в части субсидирования процентной ставки по инвестиционным кредитам, полученным субъектами предпринимательства. В течение 2009 года предоставлены субсидии за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа для компенсации части процентной ставки по инвестиционным кредитам 5 субъектам малого и среднего предпринимательства на общую сумму 892,2 тыс.руб. В целях оказания имущественной поддержки осуществлялась работа по реализации преимущественного права на приобретение субъектами малого и среднего предпринимательства арендуемого имущества, находящегося в муниципальной собственности. В соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» Решением Петрозаводского городского Совета от 15.12.2008 № XXVI/XXIV-481 был утвержден Перечень муниципального имущества Петрозаводского городского округа, предназначенного для оказания имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. В плане поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в соответствии с разработанным планом обучающих мероприятий для малого бизнеса в течение 2009 года проведена серия обучающих семинаров по вопросам применения трудового и налогового законодательства в условиях экономического кризиса, взаимодействия субъектов малого предпринимательства с контрольно-надзорными органами, кредитования малого бизнеса, а также семинар по проблемам женского предпринимательства с участием предпринимателей Швеции. В 2009 году была организована выставка местных товаропроизводителей (швейных предприятий и предприятий народных художественных промыслов), а также организован «круглый стол», где обсуждались проблемы развития указанных предприятий на территории Петрозаводского городского округа. Информационно-консультационная поддержка осуществлялась путем поддержания в актуальном состоянии интернет-представительства «Портал для малого и среднего бизнеса В течение 2009 года продолжил работу Совет по развитию малого и среднего предпринимательства при Администрации Петрозаводского городского округа. Инвестиции Одним из основных факторов, способствующих подъему промышленного производства, общему оздоровлению экономики, решению проблем обновления технической, технологической базы, основных фондов предприятий, созданию новых рабочих мест является развитие инвестиционных процессов в экономике. В области промышленности в 2009 году на территории Петрозаводского городского округа реализовывались проекты, связанные с модернизацией и расширением производственных мощностей. На ЗАО «Петрозаводскмаш» организован специализированный участок по производству оборудования для атомной промышленности. ЗАО «Инженерный центр «ЭФЭР» реализовало проект по расширению производственных мощностей для выпуска пожарных роботов и ствольной пожарной техники. В области пищевой промышленности ОАО «Карельский мясокомбинат» и ОАО «Петрозаводский хлебозавод САМПО» осуществили закупку нового технологического оборудования. Также в 2009 году начата реализации проекта ООО «Ягода Карелии» по строительству крупнейшего на Северо-Западе России предприятия по производству пищевой продукции на фруктово-ягодной основе (стоимость проекта оценивается в 520 млн.руб.). Однако в связи с глобальным финансовым кризисом в течение 2009 года наблюдается снижение объемов инвестиций в основной капитал по сравнению 2008 годом почти на 30 процентов и составляет 4,0 млрд.руб., в последующие годы прогнозируется стабилизация и постепенный рост инвестиционной активности на территории Петрозаводского городского округа. Экономический кризис повлиял не только на снижение объема, но и на структуру инвестиций. Наибольшие объемы инвестиций в основной капитал направлялись в отрасли с более высокой степенью доходности и меньшими сроками окупаемости: операции с недвижимым имуществом, аренду и представление услуг (25,2 процента от общего объема инвестиций), производство и распределение электроэнергии, газа и воды (13,5 процента) и обрабатывающие производства (12,5 процента). По сравнению с январем-сентябрем 2008 года увеличились объемы инвестиций в гостиницы и рестораны (в 2,3 раза), обрабатывающие производства (в 1,7 раза), предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг (на 4,6 процента). Мониторинг инвестиционной деятельности на территории округа показал, что реализация ряда инвестиционных проектов временно заморожена либо идет более низкими темпами, чем планировалось. Основными причинами такой ситуации стали отсутствие у инвесторов необходимого объема собственных средств для реализации проектов, а также ужесточение банками условий предоставления кредитов. В то же время, благодаря активной работе Администрации Петрозаводского городского округа, в 2009 году доля бюджетных средств в общем объеме инвестиций в основной капитал увеличилась по сравнению с 2008 годом на 16 процентных пунктов и составила 36,8 процента, из них средства бюджета округа – 8,1 процента, республики – 24,1 процента, федерального бюджета – 67,7 процента. Эти средства были направлены на реализацию комплекса городских социальных и инфраструктурных проектов.
Финансово-бюджетная система Петрозаводского городского округа Формирование бюджета Петрозаводского городского округа основывается на принципах реалистичности, сбалансированности и прозрачности бюджета, а также четкого определения приоритетов расходования средств. По итогам 2009 года бюджет Петрозаводского городского округа по доходам исполнен в сумме 4 109,3 млн.руб., или 97,8 процента к уточненному годовому плану. Расходы бюджета Петрозаводского городского округа за данный период составили 4 426,1 млн.руб., или 95,7 процента к уточненному годовому плану. Дефицит бюджета Петрозаводского городского округа за 2009 год составил 316,8 млн.руб. или 12,9 процента при плановом дефиците в размере 422,2 млн.руб. или 17,0 процентов. За 2009 год бюджет Петрозаводского городского округа по доходам исполнен на 97,8 процента, за 2008 год – на 97,5 процента, за 2007 год – на 99,7 процента. Несмотря на то, что план 2007 года по налоговым и неналоговым доходам (включая доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) перевыполнен на 23,7 млн.руб. или 1,2 процента, годовой план по всем доходам не выполнен на 9,1 млн.руб. или 0,3 процента, что связано с недоперечислением безвозмездных поступлений из бюджета Республики Карелия в виде субвенций и субсидий на сумму 32,8 млн.руб. или 2,6 процента. Неисполнение плана 2008 года на 95,9 млн.руб. или 2,5 процента также связано с недоперечислением безвозмездных поступлений из бюджета Республики Карелия в виде субвенций и субсидий на сумму 11,6 млн.руб. или 0,9 процента. Кроме того, план по налоговым и неналоговым доходам (включая доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) не выполнен на 84,3 млн.руб. или 3,2 процента в связи с невыполнением плана по доходам от реализации имущества, находящегося в собственности городских округов, из-за приостановления проведения торгов с августа 2008 года до принятия в декабре 2008 года Закона Республики Карелия от 19.12.2008г. № 1250-ЗРК «Об установлении предельного значения площади арендуемого имущества в отношении недвижимого имущества, находящегося в собственности Республики Карелия или муниципальной собственности, и срока рассрочки оплаты приобретаемого субъектами малого и среднего предпринимательства такого имущества при реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества», а также отсутствием заявок от претендентов на участие в торгах по ряду объектов. Неисполнение плана 2009 года на 93,7 млн.руб. или 2,2 процента также связано с недоперечислением безвозмездных поступлений из бюджета Республики Карелия в виде субвенций, субсидий и межбюджетных трансфертов на сумму 62,2 млн.руб. или 4,0 процента. Также не выполнен план по налоговым и неналоговым доходам на 26,1 млн.руб. или 1,1 процента в связи с последствиями мирового финансового кризиса: снижения темпа роста поступления в 2009 году налога на доходы физических лиц, незначительным поступлением доходов от продажи имущества, находящегося в собственности Петрозаводского городского округа, из-за отсутствия заявок от претендентов на участие в торгах по ряду объектов. При этом, с целью реальной оценки доходов, первоначальный объем налоговых и неналоговых доходов бюджета городского округа на 2009 год, утвержденный Решением Петрозаводского городского Совета от 15.12.2008 № XXVI/XXIV-479 в сумме 2 999,4 млн.руб., в течение года корректировался в сторону уменьшения два раза на общую сумму 511,1 млн.руб. В 2009 году по сравнению с 2007 годом доходы округа возросли на 888,1 млн.руб. или 27,6 процента, а по сравнению с 2008 годом – на 320,2 млн.руб. или 8,5 процента, в том числе: - налоговые и неналоговые доходы по сравнению с 2007 годом возросли на 492,5 млн.руб. или 25,0 процентов, по сравнению с 2008 годом сократились на 62,8 млн.руб. или 2,5 процента; - безвозмездные поступления из бюджетов других уровней по сравнению с 2007 годом возросли на 392,1 млн.руб. или 31,9 процента, по сравнению с 2008 годом – возросли на 389,8 млн.руб. или 31,7 процента; - прочие безвозмездные перечисления по сравнению с 2007 годом возросли на 3,5 млн.руб. или 15,5 процента, по сравнению с 2008 годом сократились на 6,8 млн.руб. или 20,7 процента соответственно. Таким образом, в 2009 году темп роста собственных доходов отставал от темпа роста безвозмездных поступлений. Таблица 1 Исполнение бюджета Петрозаводского городского округа по доходам за 2007-2009 годы млн.руб.
Рис.2 Поступление доходов в бюджет Петрозаводского городского округа в 2007-2009 годах (млн.руб.) Структура доходов бюджета городского округа в 2009 году сформирована за счет следующих доходов: - налоговые и неналоговые доходы – 2 462,2 млн.руб. или 59,9 процента (2007 год – 1 969,7 млн.руб. или 61,2 процента, 2008 год – 2 525,0 млн.руб. или 66,6 процента); - безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней в виде дотаций, субвенций, субсидий – 1 621,1 млн.руб. или 39,4 процента (2007 год – 1 228,9 млн.руб. или 38,2 процента, 2008 год – 1 231,2 млн.руб. или 32,5 процента); - прочие безвозмездные перечисления – 26,1 млн. руб. или 0,6 процента (2007 год – 22,6 млн.руб. или 0,7 процента, 2008 год – 32,9 млн.руб. или 0,9 процента). В процентном соотношении в 2009 году по сравнению с 2007 и 2008 годами удельный вес налоговых и неналоговых доходов снизился на 1,3 и 6,7 процента соответственно. Следовательно, увеличился удельный вес безвозмездных поступлений, что свидетельствует о зависимости бюджета городского округа от поступлений из внешних источников. Таблица 2 Структура доходов бюджета Петрозаводского городского округа в 2007-2009 годах млн.руб.
Рис.3 Структура доходов бюджета Петрозаводского городского округа Сокращение поступления налоговых и неналоговых доходов в бюджет городского округа в 2009 году по сравнению с 2007 и 2008 годами связано с последствиями мирового финансового кризиса, оказавшим влияние на финансово-хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов: снижение темпа роста поступления налога на доходы физических лиц, сокращение поступления государственной пошлины, доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, доходов от продажи земельных участков, прочих доходов от использования имущества, доходов от продажи имущества, находящегося в собственности городского округа. Наибольший удельный вес в структуре налоговых и неналоговых доходов бюджета округа в 2009 году занимает налог на доходы физических лиц – 54,5 процента (2007 год – 50,5 процента, 2008 год – 53,4 процента). Прочие доходы от оказания платных услуг получателями средств бюджетов городских округов и компенсации затрат бюджетов городских округов – 10,7 процента (2007 год – 9,1 процента, 2008 год – 9,0 процентов), единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности – 7,6 процента (2007 год – 8,5 процента, 2008 год – 7,1 процента), доходы от сдачи в аренду имущества – 7,2 процента (2007 год – 7,5 процента, 2008 год – 6,0 процентов), арендная плата за земли – 5,2 процента (2007 год – 4,7 процента, 2008 год – 6,4 процента). Значительную роль в формировании бюджета Петрозаводского городского округа играет имущественный комплекс, доходы от использования которого составляют 45,9 процента в неналоговых доходах (2007 год – 40,0 процентов, 2008 год – 41,9 процента), в том числе: - доходы от аренды земли – 16,1 процента (2007 год – 13,2 процента, 2008 год – 18,1 процента); - доходы от сдачи в аренду имущества – 22,3 процента (2007 год – 21,1 процента, 2008 год – 17,2 процента); - прочие доходы от использования имущества (от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог, плата за аренду рекламного пространства, плата за наем жилых помещений) – 6,5 процента (2007 год – 5,4 процента, 2008 год – 6,2 процента). Кроме того, прочие доходы от оказания платных услуг получателями средств бюджетов городских округов и компенсации затрат бюджетов городских округов в неналоговых доходах в 2009 году составляют 33,1 процента (2007 год – 25,5 процента, 2008 год – 25,8 процента), доходы от продажи имущества, находящегося в собственности городского округа – 10,4 процента (2007 год – 33,0 процента, 2008 год – 23,2 процента). Решением Петрозаводского городского Совета от 15.12.2009г. № 26/36-725 утвержден бюджет Петрозаводского городского округа на 2010 год. Общий объем доходов утвержден в сумме 4 067,5 млн.руб., в том числе объем безвозмездных поступлений - 966,8 млн.руб., из них межбюджетные трансферты 930,9 млн.руб. Таким образом, плановая сумма налоговых и неналоговых доходов составляет 3 100,7 млн.руб., что на 638,5 млн.руб. или 25,9 процента выше фактического поступления налоговых и неналоговых доходов в 2009 год за счет прогнозируемых к поступлению средств из Фонда обязательного медицинского страхования в размере 470,4 млн.руб. В целях обеспечения роста поступления доходов в бюджет Петрозаводского городского округа существует объективная необходимость доработки нормативных правовых актов по местным налогам и сборам, неналоговым доходам. За 2009 год бюджет Петрозаводского городского округа по расходам выполнен на 95,7 процентов, за 2008 год - на 93,7 процентов, за 2007 год - на 94,0 процента. Низкий процент освоения бюджетных средств в основном обусловлен неполным освоением средств, переданных из вышестоящих бюджетов и планируемых к освоению в последующих годах. При этом в 2009 году причиной неисполнения плановых назначений послужило снижение доходной части бюджета под воздействием мирового финансового кризиса, что потребовало принятия решений об отказе от реализации задач, не носящих первоочередной характер, и переносе сроков реализации мероприятий долгосрочных целевых программ Петрозаводского городского округа на более поздние периоды. Данные меры предприняты в целях обеспечения сбалансированности бюджета Петрозаводского городского округа в соответствии с рекомендациями Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов Республики Карелия. Таблица 3 Исполнение бюджета Петрозаводского городского округа за 2007-2009 года млн.руб.
Анализ исполнения бюджета Петрозаводского городского округа за 2007-2009 года показал рост расходов в 2009 году к уровню 2008 года на 537,5 млн.руб. или 13,8 процентов, к уровню 2007 года – на 1 327,1 млн.руб. или 42,7 процента. Основную долю расходов составляют отрасли «Образование», «Здравоохранение, физическая культура и спорт» и «Жилищно-коммунальное хозяйство», что свидетельствует о соответствии проводимой Администрацией Петрозаводского городского округа политики принципам социально-экономического развития городского округа, направленным, прежде всего, на повышение качества жизни и обеспечение безопасности граждан, проживающих на территории Петрозаводского городского округа. Рост расходов в течение анализируемого периода наблюдается по отрасли «Жилищно-коммунальное хозяйство», в отраслях социальной сферы, а также по отрасли «Общегосударственные вопросы». По отраслям социальной сферы основной причиной роста расходов является увеличение объема расходов на выплату заработной платы работникам учреждений бюджетной сферы и, соответственно, рост расходов на уплату страховых взносов, рост тарифов на оплату коммунальных услуг, услуг связи и другие услуги. Следует отметить, что в течение трех последних лет заработная плата работникам бюджетной сферы индексировалась 3 раза, в том числе: - с 01 сентября 2007 года - на 15 процентов, - с 01 февраля 2008 года - на 14 процентов, - с 01 января 2009 года при введении в муниципальных учреждениях Петрозаводского городского округа новых систем оплаты труда - на 9 процентов (по детским дошкольным учреждениям – на 15 процентов). При этом удельный вес отраслей социальной сферы в общем объеме расходов снижается. Такая динамика обусловлена инвестированием средств в сферу жилищно-коммунального хозяйства как за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа, так и за счет субсидий из вышестоящих бюджетов. По отрасли «Жилищно-коммунальное хозяйство» рост расходов в 2009 году к уровню 2008 года в 1,8 раза обусловлен следующим: - увеличением объема расходов бюджета округа на проведение капитального ремонта жилищного фонда (в 1,7 раза), в том числе за счет участия Петрозаводского городского округа в реализации Федерального закона от 21.07.2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»; - привлечением бюджетных инвестиций в реконструкцию блока 1 ступени очистки на водопроводных очистных сооружениях г.Петрозаводска (реконструкцию водопроводных очистных сооружений, 1 пусковой комплекс) за счет средств субсидии на софинансирование капитального строительства государственной собственности субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности), переданной из федерального бюджета (в 14 раз); - увеличением объема расходов на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог (в 1,6 раза), в основном за счет субсидии из федерального бюджета и бюджета Республики Карелия, а также за счет привлечения целевого бюджетного кредита из бюджета Республики Карелия. По разделу «Общегосударственные вопросы» увеличение расходов и удельного веса обусловлено, прежде всего, ростом расходов на обслуживание долговых обязательств Петрозаводского городского округа в связи с увеличением объема привлекаемых кредитных ресурсов и процентных ставок за пользование ими. Кроме того, в 2009 году за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа проведены выборы Главы Петрозаводского городского округа. Также в 2008 – 2009 годах за счет средств субсидии на реформирование муниципальных финансов осуществлено обновление материально-технической базы комитета по вопросам экономики и финансов Администрации Петрозаводского городского округа. Следует отметить, что на протяжении ряда лет по результатам проведения Министерством финансов Республики Карелия интегральной оценки качества управления муниципальными финансами муниципальных образований Республики Карелия Администрация Петрозаводского городского округа занимала призовые места. В качестве основных направлений расходования средств бюджета Петрозаводского городского округа в 2009 году можно выделить следующие: - заработная плата и страховые взносы – 2 321,0 млн.руб., что составляет 52,4 процента общего объема расходов бюджета (2008 год – 2 161,1 млн.руб. или 55,6 процентов, 2007 год – 1 685,6 млн.руб. или 54,4 процента); - коммунальные услуги бюджетных учреждений – 179,8 млн.руб., что составляет 4,1 процента общего объема расходов бюджета (2008 год – 124,9 млн.руб. или 5,2 процента, 2007 год – 134,3 млн.руб. или 4,3 процента); - текущее содержание объектов благоустройства – 453,1 млн.руб., что составляет 10,2 процента общего объема расходов бюджета (2008 год – 263,6 млн.руб. или 6,8 процента, 2007 год – 311,2 млн.руб. или 10,0 процентов); - расходы капитального характера – 665,7 млн.руб., что составляет 15,0 процентов общего объема расходов бюджета (2008 год – 523,1 млн.руб. или 13,5 процента, 2007 год – 344,0 млн.руб. или 11,1 процента); - расходы на обслуживание долговых обязательств Петрозаводского городского округа – 79,8 млн.руб. или 1,8 процента общего объема расходов бюджета (2008 год – 32,0 млн.руб. или 0,8 процента, 2007 год – 36,6 млн.руб. или 1,2 процента). 1.2. Обоснование необходимости реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа 1.2.1. Правовое обоснование необходимости и целесообразности реформирования муниципальных финансов Реформирование муниципальных финансов Петрозаводского городского округа с юридической точки зрения – разработка комплексной нормативной правовой базы муниципального образования, обеспечивающей эффективную реализацию бюджетного законодательства Российской Федерации; юридическое оформление методологии среднесрочного результативного бюджетирования, перехода от сметного бюджетного планирования к планированию по результатам. Эффективное социально-экономическое развитие муниципалитета является затруднительным при отсутствии одновременного изменения на уровне правового регулирования методологии и практики бюджетирования, модернизации финансово-бюджетной системы. Таким образом, Программа реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2010 – 2012 годы с правовой точки зрения рассматривается как базовый муниципальный правовой акт, в концентрированном виде отражающий систему целей, задач и мероприятий Администрации Петрозаводского городского округа на среднесрочный период, ориентированных на юридическое сопровождение реформирования бюджетного процесса в городском округе. 1.2.2. Экономическое и методологическое обоснование необходимости и целесообразности реформирования муниципальных финансов Основная задача среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования состоит в увязке проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного устойчивого роста экономики и повышению уровня и качества жизни населения. Важным средством обеспечения долгосрочной бюджетной сбалансированности служит реформирование отдельных секторов бюджетной сферы, включая изменение используемых в них механизмов финансирования. Кроме того, среднесрочное и, в перспективе, долгосрочное планирование дает возможность сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов. Таким образом, средне- и долгосрочное планирование позволяет уйти от инерционного подхода, при котором ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет. Важно также, что большинство мер, позволяющих сократить уровень расходов, сохранив уровень качества оказываемых муниципальных услуг, предполагают реформирование соответствующего муниципального сектора экономики, отрасли социальной сферы. Такие структурные реформы имеют длительный срок реализации. Долгосрочное планирование позволяет своевременно выявить их необходимость и взвешенно подойти к реализации. Расширение горизонтов планирования позволяет в перспективе последовательно осуществлять реализацию бюджетной политики в увязке производимых затрат с планируемыми целями. Таким образом, реформирование муниципальных финансов Петрозаводского городского округа с экономической и методологической точки зрения – построение полномасштабной системы результативного бюджетного планирования и администрирования муниципальным образованием, распространение лучшей практики муниципального управления, направленной на оптимальное использование финансовых, кадровых, организационных и иных ресурсов. Произошедшее разграничение полномочий между различными уровнями государственного управления и местного самоуправления определило основные требования к функционированию исполнительного органа местного самоуправления городского округа. Основными инструментами развития округа должен являться план социально-экономического развития, обеспечивающий предоставление комфортных условий для проживания населения, функционирования предприятий и организаций различных форм собственности. Система управления муниципальными финансами Петрозаводского городского округа является в достаточной мере организованной и интегрированной в общую систему управления городским округом. Управление муниципальными финансами осуществляется в полном соответствии с действующим бюджетным законодательством Российской Федерации, обеспечивается выполнение всех законодательно установленных требований федерального и республиканского законодательства в части параметров местного бюджета. В то же время существует ряд проблем на пути организации эффективного управления муниципальными финансами: 1. Отсутствие экономических показателей функционирования бюджетной сети определяет отсутствие стимулов у получателей бюджетных средств для повышения эффективности своей деятельности. Отсутствие конкуренции и альтернативного сопоставления различных видов и направлений расходов ведет к потере эффективности бюджетного сектора, недостаточно рациональному использованию выделенных бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств Петрозаводского городского округа. 2. Ограниченность собственных доходных источников и дефицитность местного бюджета при всевозрастающей социальной нагрузке порождает необходимость поиска внутренних резервов для оптимального использования бюджетных ресурсов, выявления источников внутренней экономии, сокращения финансовой зависимости местного бюджета от бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы. 3. Проводимая в Российской Федерации реформа бюджетного процесса и управления расходами (в том числе, реформа бюджетного учета, реструктуризация бюджетного сектора и бюджетных учреждений), реализованная в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации, с учетом Федерального закона от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», кардинальные изменения в действующем бюджетном законодательстве, принципиальное изменение методологии бюджетного планирования (переход от сметного планирования к результативному бюджетированию деятельности субъектов бюджетного планирования) диктуют необходимость движения региональных и муниципальных процессов управления в финансово-бюджетной сфере в едином идеологическом и методологическом направлении. 4. Целесообразность выстраивания эффективных моделей результативного управления бюджетными ресурсами городского округа в условиях ограниченности, дефицитности соответствующих ресурсов при всевозрастающей социальной нагрузке на местный бюджет (рассматривается как единственное безальтернативное направление для формирования стабильной и сбалансированной средне- и долгосрочной финансово-бюджетной политики Петрозаводского городского округа). 5. Сложившаяся на территории Петрозаводского городского округа ситуация, когда наличие программно-целевого блока в отдельных сферах социальной политики при отсутствии такового в сфере экономической и финансово-бюджетной политики создает диспропорции в обеспечении сбалансированного социально-экономического развития территории (именно соединение отдельных мероприятий и их корреляция в рамках Программы позволяет добиться максимального экономического и структурного эффектов за счет методологии комплексного решения поставленных задач и достижения заявленных целей Программы реформирования). Наличие вышеуказанных недостатков и проблемных моментов в системе управления муниципальными финансами Петрозаводского городского округа обуславливает необходимость проведения комплексного реформирования муниципальных финансов в соответствии с основными направлениями бюджетной и административной реформ. Реализация Программы реформирования позволит устранить негативные факторы и проблемные ситуации, сложившиеся в финансово-бюджетной сфере округа и обеспечить необходимую и достаточную нормативно-правовую и методическую основу для устойчивого социально-экономического территориального развития, повышения качества жизни населения. 1.2.3. Управленческое обоснование необходимости и целесообразности реформирования муниципальных финансов Главная цель реформирования бюджетного процесса – создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления муниципальными финансами в соответствии с приоритетами социально-экономической политики городского округа. Поэтому немаловажным фактором в ходе реализации Программы реформирования является необходимость подведения правовой и методологической основы, фундамента социально-экономического развития для практической реализации следующих правовых документов: - Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»; - Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»; - Распоряжения Правительства Российской Федерации № 1313-р от 11.09.2008 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»; - Приказа Министерства финансов Российской Федерации от 02.08.2004 № 223 «О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В связи с данным обстоятельством Программа реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа может и должна рассматриваться как практический инструмент, объединяющий комплекс мероприятий, реализация которых будет иметь своим последствием в среднесрочной и долгосрочной перспективе повышение качества муниципального управления и оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа как непосредственно, так и опосредованно. Следовательно, реформирование муниципальных финансов Петрозаводского городского округа с управленческой точки зрения – модернизация системы управления муниципальными финансами, выступающей ресурсным катализатором социально-экономического развития Петрозаводского городского округа. В полной мере способствовать достижению данной цели будет сочетание принципов эффективного финансового и административного менеджмента, согласование в рамках Программы реформирования муниципальных финансов ключевых мероприятий, положенных в основу бюджетной и административной реформ. 1.3. Обоснование целесообразности и необходимости решения проблемы программно-целевым методом В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации основным направлением реформирования бюджетного процесса является переход к программно-целевым методам бюджетного планирования, предусматривающим смещение акцентов от управления расходами на управление результатами. Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно-значимых и, как правило, количественных результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Внедрение в практику бюджетного планирования преимущественно программно-целевых методов обеспечит прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами политики Петрозаводского городского округа. Программа реформирования представляет собой комплекс мероприятий по оптимизации распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования, обеспечивающих переход на бюджетное планирование в разрезе программно-целевых мероприятий. 1.4. Цели и задачи реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа Программа реформирования является комплексным документом модернизации и совершенствования всех аспектов управления муниципальными финансами округа и обуславливает характер и содержание стратегических целей реализации Программы реформирования. Для достижения поставленных целей в рамках реализации Программы реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа необходима комплексная и системная реализация взаимосвязанных мероприятий по следующим трем базовым направлениям реформирования, в концентрированном виде отражающих и раскрывающих тактические задачи реализации Программы: «Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»; «Внедрение инструментов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат»; «Повышение качества финансового менеджмента». Каждое заявленное к реализации базовое направление реформирования раскрывается через систему стоящих перед ним тактических задач: В рамках базового направления реформирования «Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам» в ходе реализации Программы реформирования необходимо решить следующие тактические задачи: = Тактическая задача 1: «Формирование и реализация муниципального задания на предоставление муниципальных услуг»; = Тактическая задача 2: «Внедрение инструментов управления качеством муниципальных услуг». В рамках базового направления реформирования «Внедрение инструментов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат,» в ходе реализации Программы реформирования необходимо решить следующие тактические задачи: = Тактическая задача 3: «Среднесрочное финансовое планирование»; = Тактическая задача 4: «Внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результаты»; = Тактическая задача 5: «Совершенствование процедуры формирования и реализация ведомственных и долгосрочных целевых программ»; = Тактическая задача 6: «Реестр расходных обязательств». В рамках базового направления реформирования «Повышение качества финансового менеджмента» в ходе реализации Программы реформирования необходимо решить следующие тактические задачи: = Тактическая задача 7: «Качество бюджетного планирования»; = Тактическая задача 8: «Развитие собственной доходной базы»; = Тактическая задача 9: «Финансовая гибкость»; = Тактическая задача 10: «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов»; = Тактическая задача 11: «Внедрение формализованных процедур управления муниципальным долгом, принятия долговых обязательств»; = Тактическая задача 12: «Повышение эффективности деятельности бюджетных учреждений»; = Тактическая задача 13: «Снижение и ликвидация просроченной кредиторской и дебиторской задолженности бюджетных учреждений». Программа реформирования исходит из того, что комплексный подход к реализации мероприятий и задач с необходимым нормативным правовым и кадровым обеспечением, а также одновременным внедрением автоматизированной системы управления финансами в течение 2010-2012 годов позволит достичь поставленных задач и создаст предпосылки для устойчивого развития экономики округа. 1.5. Возможные варианты решения проблемы, оценка сопутствующих вариантам преимуществ и рисков Основным способом достижения поставленных стратегических целей является практическая реализация принципов ответственной бюджетной политики и выполнение мероприятий по базовым направлениям реформирования, предусмотренных Программой. Разработка и реализация Программы реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа опирается на следующие основные принципы: - системность, взаимообусловленность и согласованность мероприятий в рамках Программы реформирования; - взаимосвязь всех элементов муниципального управления, составляющих основу финансов муниципального образования; - единая идеологическая и методологическая направленность; - комплексность бюджетной и управленческой политики, проводимой на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном; - экономическая обоснованность и эффективность; - реалистичность в оценке имеющихся ресурсов в рамках реализации Программы реформирования; - реалистичность мероприятий и возможных альтернатив их реализации; - адекватность и оперативность принимаемых решений; - прозрачность, публичность и гласность реализации Программы; - юридическая корректность и соответствие требованиям действующего законодательства; - комплексность и детальность управленческих процедур при постоянном мониторинге и контрольных мероприятиях; - комплексная автоматизация информационных потоков и управленческих процессов; - использование в работе передовых практик и инструментов управления муниципальными финансами; - полное соответствие мероприятий Программы требованиям действующего законодательства. Основными механизмами, используемыми в рамках реализации Программы, в соответствии с установленными принципами реформирования, являются: - разработка и совершенствование муниципальных правовых актов по соответствующим направлениям реформирования; - разработка методологической основы управления местными финансами; - практическая адаптация применительно к Петрозаводску передовых практик управления финансами; - повышение кадрового потенциала через проведение курсов повышения квалификации, семинаров для работников муниципальной сферы и органов местного самоуправления; - модернизация информационной системы управления финансами, интеграция ее со смежными информационными системами управления отраслями муниципального сектора экономики; - повышение прозрачности деятельности муниципальной сферы через использование средств массовой информации и сети «Интернет»; - создание процедур внутреннего и внешнего контроля за реализацией базовых направлений реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа. Существование рисков как неотъемлемой части системы управления муниципальными финансами приводит к необходимости разработки конкретных методов и приемов их выявления при принятии и реализации мероприятий, направленных на решение отдельных тактических задач. Реализация комплексных систем мероприятий происходит в различных условиях нормативно-правового регулирования, методологического сопровождения, в разной внутренней среде, при разном уровне автоматизации процессов, кадровом составе и т.д. В связи с этим в ходе реализации Программы реформирования возникают риски, присущие отдельным базовым направлениям реформирования и поставленным в их рамках тактическим задачам. С точки зрения системы муниципального управления все виды рисков в зависимости от факторов их возникновения могут быть разделены на внешние и внутренние риски: § внутренние риски возникают внутри системы муниципального управления и связаны с неэффективным планированием, учетом и контролем муниципальных финансов; § внешние риски возникают под воздействием внешних факторов, не зависящих от органов местного самоуправления. Объективный и субъективный характер отдельных видов рисков определяется в зависимости от источников возникновения рисков. Объективной основой риска является неопределенность функционирования среды объекта управления или риска; состав определяющих ее факторов; направления их действия; динамичность процессов и явлений, происходящих в окружающей среде. Субъективной основой риска, возникающего на всех этапах цикла управления и в процессе всей деятельности органов местного самоуправления, служит его внутренняя среда, проявляющаяся посредством действий муниципальных служащих, руководителей и работников бюджетных учреждений и муниципальных предприятий. В зависимости от степени воздействия все риски можно разделить следующим образом: · критический; · существенный; · умеренный; · незначительный; · игнорируемый. В случае если внешний риск может оказать критическое, существенное или умеренное воздействие на конечный результат в рамках отдельных тактических задач, необходимо предусмотреть мероприятия, направленные на защиту от негативного влияния при возникновении данного риска. В случае выявления внутренних видов рисков необходимо разработать мероприятия, направленные на уменьшение вероятности их наступления и величины возможных потерь, что способствует минимизации воздействия соответствующих факторов риска.
1.6. Результаты реализации Программы 1.6.1. Базовое направление реформирования «Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам» Исходное состояние на момент разработки Программы: · функционирует «затратная» модель бюджетного планирования и финансирования (преимущественно, планирование «от достигнутого» по фактически сложившимся расходам); · ограниченная сфера применения методов нормативного бюджетного финансирования; · финансирование действующей сети бюджетных учреждений по фактическим штатам и контингентам на основе сметного принципа; · муниципальные задания на предоставление соответствующих муниципальных услуг по отдельным муниципальным услугам формируются в сфере образования, культуры, молодежной политики и здравоохранения; · наличие по отдельным муниципальным услугам оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг; · отсутствие стандартов качества предоставления муниципальных услуг (за исключением услуги по организации транспортного обслуживания населения, библиотечного обслуживания населения, услуг в области образования). Мероприятия, планируемые к реализации в рамках базового направления реформирования: · инвентаризация муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа, корректировка перечня муниципальных услуг, утвержденного муниципальным правовым актом Петрозаводского городского округа; · проведение оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг юридическим и физическим лицам (отдельно по видам услуг) и фактически предоставленных муниципальных услуг за последние три отчетных года и текущий финансовый год; · проведение инвентаризации действующих правовых актов на предмет наличия (отсутствия) стандартов качества предоставления муниципальных услуг; · проведение мониторинга исполнения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг; В рамках базового направления реформирования «Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам» планируется разработать и утвердить (в том числе путем внесения изменений и дополнений в действующие муниципальные правовые акты): · перечень (реестр) муниципальных услуг Петрозаводского городского округа в новой редакции; · изменения в действующие Положение и Перечень стандартов качества предоставления муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа; · стандарты качества предоставления муниципальных услуг согласно перечню (реестру) муниципальных услуг; · изменения в порядок оценки соответствия стандартов качества фактически предоставленным муниципальным услугам; · порядок проведения мониторинга и контроля за исполнением муниципального задания на оказание муниципальных услуг в Петрозаводском городском округе; · муниципальные задания на предоставление соответствующих муниципальных услуг (в соответствии с перечнем (реестром) муниципальных услуг Петрозаводского городского округа). Ожидаемые результаты реализации базового направления реформирования «Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»: · ведение перечня (реестра) муниципальных услуг; · внедрение стандартов качества предоставления муниципальных услуг по всем муниципальным услугам; · повышение качества предоставляемых муниципальных услуг; · повышение эффективности использования средств бюджета Петрозаводского городского округа за счет введения практики обязательной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год и плановый период; · формирование предпосылок для перехода от затратной к результативной модели бюджетного планирования и финансирования; · сокращение экономически необоснованных расходов бюджета Петрозаводского городского округа за счет оптимизации перечня и объемов предоставляемых муниципальных услуг, а также разработки стандартов качества их предоставления; · утверждение и доведение до муниципальных учреждений муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг; · формирование проекта бюджета Петрозаводского городского округа на основе проведенных оценок потребности в предоставлении муниципальных услугах и результатов мониторинга исполнения муниципальных заданий. 1.6.2. Базовое направление реформирования «Внедрение инструментов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат» Исходное состояние на момент разработки Программы: · отсутствие методологии формирования среднесрочных ведомственных целевых программ, ориентированных на постановку целей и задач для решения проблем в рамках конкретных отраслей муниципального управления, и, как следствие, - возникновение трудностей при формировании показателей для оценки результатов осуществления функций и задач конкретных структурных подразделений Администрации Петрозаводского городского округа; · отсутствие механизмов взаимоувязки принятия решений об объемах финансирования целевых программ на очередной финансовый год с результатами реализации программ по итогам очередного отчетного периода; · отсутствие методологии оценки эффективности и системы рейтингования ведомственных целевых программ; конкурентного распределения ресурсов между субъектами бюджетного планирования на реализацию ведомственных целевых программ; · годичный цикл бюджетного планирования; · недостаточность доходной базы бюджета Петрозаводского городского округа; · отсутствие по ряду расходных обязательств муниципальных правовых актов, регулирующих финансовое обеспечение и порядок расходования средств на выполнение вопросов местного значения. Мероприятия, планируемые к реализации в рамках базового направления реформирования: · проведение оценки и анализ причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов местного бюджета от фактических (в том числе по отдельным статьям бюджетной классификации) за последние три отчетных года и текущий финансовый год; · проведение экспертной оценки и мониторинга Программ «Результаты и основные направления деятельности комитета (аппарата) Администрации Петрозаводского городского округа»; · проведение мониторинга показателей результативности деятельности комитетов (аппарата) Администрации Петрозаводского городского округа; · проведение оценки эффективности ведомственных целевых программ; · проведение оценки результативности действующих долгосрочных муниципальных целевых программ Петрозаводского городского округа. В рамках базового направления реформирования «Внедрение инструментов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат» планируется разработать и утвердить (в том числе путем внесения изменений и дополнений в действующие муниципальные правовые акты): · порядок разработки, утверждения, реализации и мониторинга ведомственных целевых программ, направленных на достижение целей и задач деятельности комитетов Администрации Петрозаводского городского округа, аппарата Администрации Петрозаводского городского округа и подведомственных им муниципальных бюджетных учреждений Петрозаводского городского округа; · методику оценки эффективности ведомственных целевых программ; · методику проведения мониторинга показателей результативности деятельности комитетов (аппарата) Администрации Петрозаводского городского округа; · ведомственные и долгосрочные муниципальные целевые программы Петрозаводского городского округа (в случае принятия решений); · порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Петрозаводского городского округа, их формирования и реализации; · порядок формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период на основе принципа «скользящей трехлетки»; · проект бюджета Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период; · реестр расходных обязательств Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период. Ожидаемые результаты реализации базового направления реформирования «Внедрение инструментов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат»: · формирование системы программно-целевого бюджетного планирования в форме ведомственных и долгосрочных целевых программ, закрепление методологии привязки объемов бюджетного финансирования (и их корректировки) к целевым индикаторам результативности реализации соответствующих программ, а также системы присвоения рейтингов целевым программам; · утверждение и реализация ведомственных и долгосрочных целевых программ, обеспечивающих достижение целей и задач социально-экономического развития Петрозаводского городского округа, оценки их эффективности; · утверждение Программ «Результаты и основные направления деятельности комитета (аппарата) Администрации Петрозаводского городского округа», проведение мониторинга и оценки их эффективности; · увеличение доли расходных обязательств Петрозаводского городского округа, урегулированных муниципальными правовыми актами; · создание методологической базы для формирования экономически обоснованного и социально-ориентированного проекта бюджета Петрозаводского городского округа на трехлетний период; · внедрение в практику утверждения проекта бюджета Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период; · формализация бюджетного процесса в части планирования параметров расходной части бюджета. 1.6.3. Базовое направление реформирования «Повышение качества финансового менеджмента»
Исходное состояние на момент разработки Программы: · учет и анализ показателей, характеризующих качество финансового менеджмента, осуществляется на основе бухгалтерской отчетности о хозяйственной деятельности муниципальных учреждений и докладов о результатах и основных направлениях деятельности; · исполнение бюджета осуществляется на основе ежемесячного планирования кассовых поступлений и выплат в соответствии с Порядком формирования и ведения кассового плана, при этом отсутствует процедура формирования финансового резерва; · объем кредиторской и дебиторской задолженности и доля в ней просроченной задолженности бюджета Петрозаводского городского округа на протяжении трех последних лет снижается, однако, отсутствует план мероприятий по урегулированию просроченной задолженности бюджета и порядок ее мониторинга; · доля неналоговых доходов в собственных доходах бюджета Петрозаводского городского округа составляет 24,6 процента; · планирование объема привлекаемых долговых обязательств на очередной финансовый год (месяц) осуществляется на основе прогнозов ожидаемых доходов, расходов на погашение и обслуживание уже принятых долговых обязательств, без учета расходов на погашение просроченной кредиторской задолженности и влияния муниципальных заимствований на платежеспособность муниципального образования; · анализ дебиторской задолженности местного бюджета ведется на основании бухгалтерской отчетности структурных подразделений, без учета инфляционных потерь и отсроченных, рассроченных платежей; · отсутствие системы показателей, характеризующих финансовую гибкость; · созданная на уровне муниципального образования нормативная база требует усовершенствования, т.к. не в полной мере позволяет качественно управлять муниципальными финансами. Мероприятия, планируемые к реализации в рамках базового направления реформирования: · проведение оценки показателей, характеризующих качество финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования Петрозаводского городского округа; · проведение оценки объемов и причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета, и финансовых последствий их возникновения, за последние три отчетных года и текущий финансовый год; · проведение инвентаризации кредиторской и дебиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений, анализ факторов ее возникновения, за последние три отчетных года и текущий финансовый год; · проведение оценки действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, за последние три отчетных года и текущий финансовый год; · проведение инвентаризации муниципальных правовых актов Петрозаводского городского округа в части использования муниципального имущества; · проведение инвентаризации собственности городского округа; · проведение анализа целесообразности продажи или сдачи в аренду объектов, находящихся в собственности городского округа, исходя из экономической выгоды; · проведение оценки деятельности муниципальных унитарных предприятий; · проведение оценки возможности внедрения новых видов платных услуг; · проведение оценки финансовой гибкости; · проведение мониторинга выполнения мероприятий по повышению качества управления расходами бюджета Петрозаводского городского округа; · проведение ежегодной оценки возможности изменения типа бюджетных учреждений в форму автономных и (или) предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам организациями, не относящимися к муниципальной форме собственности; · проведение мероприятий по изменению организационно-правовой формы муниципальных бюджетных учреждений в форму автономных. В рамках базового направления реформирования «Повышение качества финансового менеджмента» планируется разработать и утвердить (в том числе путем внесения изменений и дополнений в действующие муниципальные правовые акты): · систему показателей бальной оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого субъектами бюджетного планирования; · порядок применения результатов мониторинга оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого субъектами бюджетного планирования; · методические рекомендации, модельные муниципальные правовые акты, необходимые для повышения качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования; · порядок предоставления отчетности о деятельности организаций, в которых доли уставного капитала принадлежат Петрозаводскому городскому округу; · мероприятия по мобилизации дополнительных налоговых и неналоговых доходов и оптимизации расходов; · систему показатели для оценки финансовой гибкости; · методологию расчета долговой нагрузки на местный бюджет, с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, расходов на погашение просроченной кредиторской задолженности по всем расходным обязательствам, всех показателей платежеспособности городского округа; · план мероприятий по повышению качества управления расходами бюджета Петрозаводского городского округа; · план мероприятий по урегулированию просроченной кредиторской задолженности; · изменения и дополнения в постановление Главы Петрозаводского городского округа от 28.09.2007 № 2328 «О мерах по сокращению и ликвидации просроченной кредиторской задолженности бюджетных муниципальных учреждений»; · изменения и дополнения в методику расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств в бюджет Петрозаводского городского округа, Порядок оценки кредитоспособности бюджета Петрозаводского городского округа; · муниципальные правовые акты, в соответствии с которыми предполагается осуществление деятельности муниципальных автономных учреждений в соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»; · план мероприятий по сокращению затратности муниципальных бюджетных учреждений и расходов на содержание муниципальных служащих: · план изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (план создания автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений). Ожидаемые результаты реализации базового направления реформирования «Повышение качества финансового менеджмента»: · повышение качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования; · формирование нормативной правовой основы для эффективного исполнения бюджета в рамках кассового плана; снижение расходов бюджета на покрытие временных кассовых разрывов; · создание условий для развития доходной базы бюджета; · формализация механизма управления кредиторской и дебиторской задолженностью бюджета и бюджетных учреждений, позволяющая снизить объем просроченной задолженности бюджета; · формирование системы планирования и привлечения муниципальных долговых заимствований, обеспечивающей сокращение расходов на обслуживание муниципального долга и безопасный уровень платежеспособности бюджета на среднесрочный период; · повышение качества управления остатками на счетах; · внедрение формализованных процедур возникновения временных кассовых разрывов; · оптимизация и реорганизация сети муниципальных учреждений.
2. МЕРОПРИЯТИЯ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ПЕТРОЗАВОДСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА на 2010-2012 годы Общие положения мероприятий Программы реформирования Достижение поставленных в Программе реформирования целей обеспечивается поэтапными действиями Администрации Петрозаводского городского округа по определенным настоящей Программой направлениям реформирования (тактическим задачам). Реализация Программы реформирования будет проводиться двумя этапами. В ходе реализации Программы реформирования на первом этапе планируется продолжить создание нормативной правовой основы по направлениям реформирования. На втором этапе реформирования предполагается завершить работы по выбранным направлениям, провести оценку достигнутых результатов и опубликовать информацию о проведенных мероприятиях и достигнутых результатах в средствах массовой информации и (или) на официальном сайте Администрации Петрозаводского городского округа: http://petrozavodsk-mo.ru. Все муниципальные правовые акты, приведенные в рамках анализа исходного состояния Программы, указаны по состоянию на 01.01.2010 года. 2.1. Базовое направление реформирования «Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам» Тактическая задача 1 «Формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг» Анализ исходного состояния Принципиальное изменение методологии бюджетного планирования в рамках Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», ориентированное на переход от сметного планирования к результативному, нормативное закрепление базовых понятий «муниципальная услуга», «бюджетные ассигнования на оказание муниципальных услуг», «муниципальное задание» и иных понятий потребовало соответствующего изменения действующих и принятие новых нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения на муниципальном уровне в логике новаций федерального бюджетного законодательства.
В Петрозаводском городском округе муниципальные услуги закреплены постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 11.07.2007 № 1604 «Об утверждении Перечня муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета города Петрозаводска» (с изменениями и дополнениями). В соответствии с Порядком, утвержденным постановлением Главы самоуправления города Петрозаводска от 03.07.2007 № 1566 «О реализации пилотных проектов в рамках бюджетирования, ориентированного на результат» ежегодно проводится оценка потребности в предоставлении бюджетных услуг в натуральном и стоимостном выражении. В соответствии с пунктами 2, 3 статьи 692 Бюджетного кодекса Российской Федерации с 01 января 2009 года при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание муниципальными бюджетными учреждениями муниципальных услуг используется муниципальное задание, которое формируется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 28.09.2007 № 2326 утверждено Положение о порядке формирования муниципального задания на предоставление муниципальных услуг, в котором нормативно определен порядок формирования муниципального задания на предоставление муниципальных услуг, утвержденных постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 11.07.2007 № 1604 «Об утверждении Перечня муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета города Петрозаводска». В 2009 году на территории Петрозаводского городского округа действовали муниципальные задания на оказание муниципальных услуг между заказчиком предоставления муниципальных услуг (структурным подразделением Администрации Петрозаводского городского округа) и «поставщиками» муниципальных услуг (муниципальные бюджетные учреждения) в области образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, жилищно-коммунального хозяйства. Муниципальные задания на оказание муниципальных услуг на 2009 год утверждены по: 66 муниципальным дошкольным образовательным учреждениям; 45 общеобразовательным учреждениям (в том числе по МОУ «Интернат № 47», детским домам №№ 1, 2, 4); 16 образовательным учреждениям дополнительного образования детей; 3 муниципальным учреждениям, осуществляющим мероприятия по работе с детьми и молодежью; 4 муниципальным учреждениям культуры; 2 муниципальным учреждениям физической культуры и спорта; 13 муниципальным учреждениям здравоохранения; 1 муниципальному учреждению жилищно-коммунального хозяйства только в части организации капитального ремонта муниципального жилищного фонда. Таким образом, в Петрозаводском городском округе муниципальные задания на оказание муниципальных услуг на 2009 год утверждены для отраслей социальной направленности (образование, культура, здравоохранение, физическая культура и спорт). При этом необходимо констатировать, что работа Администрации округа в направлении создания системы учета потребности в предоставляемых муниципальных бюджетных услугах и формировании муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг на данный момент сопряжена с определенными трудностями практического, юридического, технического и методологического характера. Так, к основным недостаткам сложившейся практики учета потребности в предоставляемых на территории округа муниципальных услугах и формировании муниципальных заданий следует отнести: - отсутствие единого комплексного методологического подхода к выделению муниципальных услуг (практика выделения муниципальных услуг носит точечно-локальный характер, Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит требований к порядку и методологии выделения муниципальных услуг, практика выделения муниципальных услуг других регионов (муниципальных образований) крайне различна: от муниципальных услуг, соответствующих полномочиям органов местного самоуправления, закрепленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», до излишней детализации услуг, что приводит к существенным практическим затруднениям в формировании полного перечня муниципальных услуг, предоставляемых на территории Петрозаводского городского округа; - выделение комитетами Администрации Петрозаводского городского округа и муниципальными бюджетными учреждениями муниципальных услуг осуществляется преимущественно для целей статистического учета, а не для целей бюджетного планирования; - ежегодное определение потребности в предоставляемых муниципальных услугах базируется, в основном, на данных, содержащихся в отчетах о сети, штатах и контингентах, формируемых муниципальными бюджетными учреждениями; - отсутствие методологического и нормативного правового регулирования процедур мониторинга потребности в муниципальных услугах и контроля за исполнением утвержденных муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг; - отсутствие стандартов качества предоставления муниципальных услуг в областях молодежной политики, здравоохранения, физической культуры и спорта по основным социально-значимым бюджетным услугам и в области жилищно-коммунального хозяйства, что влияет на содержательное наполнение муниципального задания в части установления требований к качеству предоставления соответствующих муниципальных услуг. Обозначенный спектр проблемных ситуаций требует продолжения реализации мероприятий тактической задачи «Формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг». В частности, для усиления роли показателей количества и качества муниципальных услуг в бюджетном планировании необходимо провести полную инвентаризацию муниципальных услуг, по результатам которой уточнить их полный оптимальный перечень. План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты На первом этапе планируется провести полную инвентаризацию муниципальных услуг, предоставляемых населению округа за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа, по результатам которой планируется откорректировать Перечень муниципальных услуг, утвержденных постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 11.07.2007 № 1604, детально регламентировав предмет и содержание муниципальных услуг, их увязку с полномочиями органов местного самоуправления, реестром расходных обязательств, утвердить муниципальные задания по неохваченным муниципальным услугам. Кроме того, предполагается разработать и утвердить муниципальный правовой акт, регламентирующий порядок проведения мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг, и в соответствии с порядком провести мониторинг за исполнением муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг. В рамках второго этапа реализации Программы реформирования планируется достижение уровня управления финансами, при котором формирование расходов местного бюджета на очередной финансовый год будет происходить не только с учетом полученных оценок потребности в предоставлении населению всех муниципальных услуг, но и с учетом результатов мониторинга потребности в данных услугах. Информацию о результатах проведения мониторинга планируется публиковать в средствах массовой информации и (или) размещать в сети «Интернет» на официальном сайте Администрации Петрозаводского городского округа: http://petrozavodsk-mo.ru. Альтернативные способы реализации мероприятий. Бюджетирование в разрезе муниципальных услуг является концептуально новой методологией бюджетного планирования, положенной в основу проводимой бюджетной реформы на всех уровнях государственного и муниципального управления (переход от сметного планирования на результативное), что нашло нормативное закрепление в рамках Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Альтернативность в реализации конкретных мероприятий, направленных на решение тактической задачи «Формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг», будет выражаться в большей или меньшей степени детализации разрабатываемых муниципальных правовых актов Петрозаводского городского округа, различной степени сложности и детализации алгоритмов расчета потребности в муниципальных услугах и содержательного наполнения муниципальных заданий, системы мониторинга и контроля за их реализацией и исполнением, то есть в способах реализации конкретных мероприятий. Факторы риска: оценка и способы регулирования. Основные риски возникают в связи с большим объемом работы, связанной с созданием отсутствующей сегодня системы мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг. В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 1 «Формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг» система рисков может быть описана внешними и внутренними факторами риска:
Внутренние риски:
 Тактическая задача 2 «Внедрение инструментов управления качеством муниципальных услуг» Анализ исходного состояния
Установление стандартов качества предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам является одним из существенных элементов системы бюджетирования, ориентированного на результат. Основными целями разработки и применения стандартов качества предоставления муниципальных услуг являются: · повышение степени удовлетворенности получателей муниципальных услуг за счет повышения качества предоставления услуг; · повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления и организаций, предоставляющих муниципальные услуги, за счет создания системы контроля за непосредственными результатами их деятельности со стороны получателей соответствующих услуг; · определение объемов финансового обеспечения органов, ответственных за организацию предоставления муниципальных услуг, необходимых для соблюдения соответствующих стандартов качества предоставления муниципальных услуг; · привлечение коммерческих и некоммерческих организаций для выполнения функций по предоставлению муниципальных услуг в соответствии с разрабатываемым на основе стандартов услуг муниципальным заданием. На момент подготовки Программы реформирования на территории Петрозаводского городского округа сформирована определенная нормативная база по внедрению системы результативного бюджетирования, в том числе установления стандартов качества предоставления муниципальных услуг, как одного из элементов этой системы. Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 11.07.2007 № 1604 утвержден перечень муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета города Петрозаводска. Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 10.09.2007 № 2122 «Об утверждении Положения и Перечня стандартов качества предоставления муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа» утверждены применительно к Петрозаводскому городскому округу: - понятие стандарта качества предоставления муниципальных услуг; - принципы разработки стандартов качества предоставления муниципальных услуг; - требования к содержанию стандартов качества предоставления муниципальных услуг; - порядок разработки, утверждения, изменения и отмены стандартов качества предоставления муниципальных услуг; - применение стандартов качества предоставления муниципальных услуг; - финансовое обеспечение соблюдения стандартов качества муниципальных услуг; - макет стандарта качества предоставления муниципальных услуг; - перечень стандартов качества муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа. Под стандартом качества муниципальной услуги в соответствии с Постановлением Главы Петрозаводского городского округа понимаются обязательные для исполнения правила, устанавливаемые в интересах получателей муниципальных услуг, минимальные требования к оказанию услуги, включающие количественные и качественные характеристики (параметры) оказания данной услуги с точки зрения ее получателя. Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 10.09.2007 № 2121 утвержден Порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества муниципальных услуг, предоставляемых за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа, в рамках которого определены цель, задачи, объекты проведения оценки, а также закреплена методика проведения оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества муниципальных услуг. Вместе с тем, стоит отметить и «проблемные» аспекты данного документа: - не определен механизм учета результатов оценки качества муниципальных услуг при формировании бюджета Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период; - не закреплен механизм определения приоритетности каждого показателя при проведении оценки соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги стандарту качества муниципальной услуги. На момент подготовки Программы реформирования проведена определенная работа по разработке и утверждению стандартов качества предоставления муниципальных услуг. Так, разработаны и утверждены: - стандарты качества предоставления муниципальной услуги «Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа»; - стандарты качества предоставления муниципальных услуг в области организации библиотечного обслуживания населения, комплектования библиотечных фондов библиотек Петрозаводского городского округа; - стандарты качества предоставления муниципальной услуги «Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам образования на территории Петрозаводского городского округа»; - стандарты качества предоставления муниципальной услуги «Организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории Петрозаводского городского округа». Также разработаны стандарты качества предоставления муниципальной услуги по организации предоставления дополнительного образования детям на территории Петрозаводского городского округа (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения), которые в настоящее время проходят процедуру согласования в структурных подразделениях Администрации Петрозаводского городского округа. В стадии разработки стандарты качества по оказанию на территории Петрозаводского городского округа первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов. В связи с тем, что перечень муниципальных услуг, утвержденный постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 11.07.2007 № 1604 требует пересмотра, а также учитывая указанные выше «проблемные аспекты», можно констатировать необходимость пересмотра Положения и Перечня стандартов качества предоставления муниципальных услуг, в целях более детального правового регулирования разработки стандартов по каждой муниципальной услуге. План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты В соответствии с планом реализации Программы реформирования на первом этапе планируется проведение работ по полной и комплексной инвентаризации действующего законодательства с точки зрения наличия / отсутствия стандартов качества предоставления муниципальных услуг. Базой для проведения инвентаризации будет являться разработанный и нормативно утвержденный в рамках реализации тактической задачи 1 «Формирование и реализация муниципального задания на предоставление муниципальных услуг» перечень (реестр) муниципальных услуг Петрозаводского городского округа. На втором этапе реализации мероприятий Программы реформирования планируется совершенствование действующих муниципальных правовых актов в соответствии с выявленными в процессе проведения анализа исходного состояния «проблемными аспектами». Далее на втором этап будет продолжена работа по разработке и утверждению стандартов качества предоставления муниципальных услуг по утвержденному на первом этапе Программы реформирования в рамках тактической задачи 1 перечню (реестру) муниципальных услуг, с акцентом на установление характеристик качества конкретных количественных значений. Учитывая социальную значимость данных мероприятий, на сайте Администрации Петрозаводского городского округа в сети «Интернет»: http://petrozavodsk-mo.ru на втором этапе Программе реформирования будет продолжено размещение утвержденных стандартов качества предоставления муниципальных услуг, а также планируется размещать результаты проведения оценки качества предоставления муниципальных услуг. Итоговым планируемым результатом реализации комплексной системы мероприятий «Внедрение инструментов управления качеством муниципальных услуг» станет достижение уровня управления муниципальными финансами, при котором все предоставляемые муниципальные услуги юридическим и физическим лицам в последнем отчетном году и (или) текущем финансовом году имеют требования к качеству предоставления. Альтернативные способы реализации мероприятий В контексте реализации мероприятий Программы реформирования в Петрозаводском городском округе определенная альтернативность решений, принимаемых в рамках настоящей тактической задачи, будет выражаться в большей или меньшей степени детализации разрабатываемых стандартов качества предоставления муниципальных услуг, установлении качественных и количественных показателей результативности и ресурсной обеспеченности предоставления соответствующих муниципальных услуг, различной степени сложности, обоснованности и точности алгоритмов расчета нормативов финансовых затрат на предоставление единицы соответствующих муниципальных услуг. Факторы риска: оценка и способы регулирования
Основные риски связаны с отсутствием статистических и бухгалтерских данных и необходимостью построения новой системы бюджетного учета для определения факторов, влияющих на качество предоставления муниципальных услуг. В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 2 «Внедрение инструментов управления качеством муниципальных услуг», система рисков может быть описана внешними и внутренними факторами риска. Внешние риски:
 Внутренние риски:
 2.2. Базовое направление реформирования
«Внедрение инструментов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат» Тактическая задача 3 «Cреднесрочное финансовое планирование» Анализ исходного состояния
В соответствии со статьей 174 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные образования должны ежегодно разрабатывать среднесрочный финансовый план по форме и в порядке, разрабатываемом местной администрацией муниципального образования. В Петрозаводском городском округе среднесрочное финансовое планирование осуществляется с 2006 года, когда было утверждено постановление Главы самоуправления города Петрозаводска от 28.06.2006 № 1566 «Об утверждении Порядка разработки перспективного финансового плана города Петрозаводска и проекта бюджета города Петрозаводска на очередной год». На момент разработки Программы реформирования в Петрозаводском городском округе среднесрочное финансовое планирование осуществляется на основании Решения Петрозаводского городского Совета от 24.09.2009 № 26/33-655 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Петрозаводском городском округе», постановлений Главы Петрозаводского городского округа от 20.05.2008 № 1169 «Об утверждении Порядка разработки проекта среднесрочного финансового плана Петрозаводского городского округа и проекта бюджета Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год» (с изменениями и дополнениями) и от 01.07.2009 № 1880 «Об утверждении Методики оценки налоговых и неналоговых поступлений в бюджет Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период и Положения о порядке формирования бюджета Петрозаводского городского округа по действующим и принимаемым обязательствам и методики планирования бюджетных ассигнований бюджета Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период». Среднесрочный финансовый план Петрозаводского городского округа содержит следующие параметры: - прогнозируемый общий объем доходов и расходов местного бюджета; - объемы бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов; - дефицит (профицит) местного бюджета; - верхний предел муниципального внутреннего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода). Указанный документ составляется на трехлетний период с ежегодной корректировкой бюджетных показателей по результатам каждого бюджетного года и служит важным инструментом построения сбалансированной, планомерной и целенаправленной социально-экономической политики муниципального образования, создавая предпосылки для стабильности и прогнозируемости бюджетного процесса Петрозаводского городского округа и внедрения методов результативного бюджетного планирования. Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 30.10.2009 № 3008 утвержден среднесрочный финансовый план Петрозаводского городского округа на 2010–2012 годы и определены объемы бюджетных ассигнований по главному распорядителю бюджетных средств Петрозаводского городского округа в 2010-2012 годах раздельно на исполнение действующих и принимаемых обязательств. Однако нельзя не отметить тот факт, что при формировании среднесрочного финансового плана на 2010-2012 годы снижение под воздействием мирового финансового кризиса доходов местного бюджета и необходимость соблюдения размера дефицита местного бюджета определили потребность пересмотра объемов и структуры бюджетных расходов, что привело по ряду направлений к сокращению расходов. В то же время, среднесрочный финансовый план Петрозаводского городского округа на 2010-2012 годы подготовлен исходя из реальной оценки складывающейся ситуации. В условиях целого ряда ограничений бюджетное планирование основано на консервативной оценке перспектив экономики. Наряду с отказом от реализации задач, не носящих первоочередной характер, пересмотром сроков реализации и объемов финансового обеспечения, ранее заявленных проектов и программ, гарантированы основные социальные и жизнеобеспечивающие статьи бюджетных расходов. Таким образом, ключевыми проблемами бюджетного планирования на сегодняшний день являются: · годичный цикл бюджетного планирования; · нестабильность формирования доходной базы местного бюджета (см. график «Доходная часть бюджета Петрозаводского городского округа за 2009 год»); · недостаточность объема бюджетных ассигнований, ежегодно выделяемых распорядителям на реализацию их функций; · заключение контрактов на выполнение работ, оказание услуг, превышающих годовые рамки бюджетного планирования (например, строительство социально-значимых объектов). Переход к результативному бюджетному планированию и управлению, формирование среднесрочных ведомственных целевых программ и долгосрочных целевых программ требуют согласованного расширения «горизонта» бюджетного планирования и закрепления за субъектами бюджетного планирования прогнозируемых бюджетных ассигнований на несколько лет вперед, распределения бюджетных средств между направлениями расходования на среднесрочную перспективу.
Рис.4 Доходная часть бюджета Петрозаводского городского округа за 2009 год, млн.руб. Сдерживающим фактором для внедрения среднесрочного планирования в Петрозаводском городском округе в формате трехлетнего бюджета уже на первом этапе реализации Программы реформирования выступает сложность прогнозирования объемов межбюджетных трансфертов в виде субсидий, поступающих из бюджетов других уровней бюджетной системы, на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Так, Решением Петрозаводского городского Совета от 15.12.2008 № XXVI/XXIV-479 «О бюджете Петрозаводского городского округа на 2009 год» объем субсидий утвержден в размере 319,8 млн.руб. На конец отчетного года данный объем субсидий составил 675,1 млн.руб., фактически перечислено из бюджета Республики Карелия 621,9 млн.руб. Бюджетным кодексом Российской Федерации определен принцип обеспечения прозрачности и открытости бюджетной системы Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплена обязательность опубликования в средствах массовой информации проектов бюджетов, внесенных в представительные органы муниципальных образований, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри представительного органа муниципального образования, либо между представительным органом муниципального образования и местной администрацией. Решением Петрозаводского городского Совета от 21.12.2005 № XXV/XXIV-250 «Об утверждении Порядка организации и проведении публичных слушаний муниципального образования города Петрозаводска» утвержден порядок организации и проведения публичных слушаний, проводимых на территории городского округа. Публичные слушания проводятся с целью: - выявления общественного мнения по теме и вопросам, выносимым на публичные слушания; - подготовки предложений и рекомендаций по обсуждаемой проблеме; - оказания влияния общественности на принятие решений органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа по вопросам, выносимым на публичные слушания. На публичные слушания выносятся: 1) проект Устава городского округа, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный Устав; 2) проект бюджета городского округа и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития городского округа, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; 4) вопросы о преобразовании городского округа. В 2006 году Администрацией Петрозаводского городского округа впервые была опробована процедура проведения публичных слушаний по проекту Решения Петрозаводского городского Совета «О бюджете города Петрозаводска на 2007 год». В 2007-2009 годах Администрация Петрозаводского городского округа продолжила практику проведения публичных слушаний по проекту бюджета на очередной финансовый год. В 2008-2009 годах Администрацией Петрозаводского городского округа проведены публичные слушания по отчету об исполнении бюджета Петрозаводского городского округа. Информация о публичных слушаниях, их подготовке и проведении размещается на официальном сайте Администрации Петрозаводского городского округа и публикуется в средствах массовой информации. План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты На момент начала реализации Программы реформирования в Петрозаводском городском округе перспективное финансовое планирование осуществляется в формате среднесрочного финансового плана. На первом этапе реализации Программы реформирования планируется проведение оценки и анализа причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов местного бюджета от фактических, для выявления факторов, влияющих на возникновение отклонений, определения перечня статей, по которым возникают наибольшие по величине отклонения, с целью определения инструментария для прогнозирования показателей доходной и расходной частей местного бюджета в среднесрочном периоде, параметров муниципального долга. При переходе на трехлетнее бюджетирование на уровне Республики Карелия и с целью внедрения среднесрочного бюджетного планирования в формате трехлетнего бюджета необходимо внести изменения в Положение о бюджетном процессе (в части установления норм утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период), а также утвердить порядок формирования проекта местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период с учетом утвержденного в отчетном году бюджета на три финансовых года (на основе принципа «скользящей трехлетки»), что, в случае детальной степени регламентации предусматриваемых механизмов и процедур, создаст методологическую базу для формирования проекта стабильного и социально направленного бюджета Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период. Решение тактической задачи «Среднесрочное финансовое планирование» является результирующим, базируется на результатах решения тактических задач подготовительного характера, обеспечивающих полноценный переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат: «Ведение реестра расходных обязательств», «Совершенствование процедуры формирования и реализация ведомственных и долгосрочных целевых программ», «Повышение качества бюджетного планирования», «Внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результаты», «Формирование и реализация муниципального задания на предоставление муниципальных услуг», «Внедрение инструментов управления качеством муниципальных услуг». Поэтому практически вся нормативная правовая база для решения данных тактических задач должна быть сформирована в рамках первого этапа реализации Программы реформирования, поскольку от качества выполнения и степени детализации их проработки зависит эффективность практического применения инструментария среднесрочного финансового планирования. Немаловажным фактором качества, эффективности планирования местного бюджета и оперативности принимаемых управленческих решений на этапе проектирования бюджета выступает автоматизация управленческих процессов. Поэтому в рамках первого этапа реализации Программы реформирования планируется приобретение программного обеспечения по планированию местного бюджета. Вторым этапом в реализации Программы реформирования станет разработка и утверждение трехлетнего местного бюджета. Формат трехлетнего бюджета в максимальной степени раскрывает все преимущества среднесрочного финансового планирования. Данная модель бюджетного планирования предполагает использование метода «скользящей трехлетки», в рамках которого ранее утвержденные проектировки сдвигаются на год вперед и становятся основой нового проекта бюджета. При этом нормативное утверждение проектировок на второй и, в особенности, третий планируемые годы не означает запрета на их корректировку (в зависимости от изменившихся объективных условий, уточнения объема и структуры расходных обязательств и т.п.) в следующем бюджетном цикле. Что, таким образом, обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной и налоговой политики муниципалитета. В целях повышения устойчивости бюджета введено понятие «условно утвержденные расходы», под которыми понимаются не распределенные по ведомственной структуре расходов бюджетные ассигнования планового периода (второго и третьего года трехлетнего периода) на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода - в объеме не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета. Это позволит создать резерв на случай непредвиденного сокращения доходов, который в случае подтверждения прогноза доходов может быть использован для принятия новых обязательств в очередном бюджетном цикле. Публичность бюджетного процесса является залогом стабильности финансово-бюджетной политики, проводимой Администрацией Петрозаводского городского округа. Исходя из этого материалы к проекту бюджета Петрозаводского городского округа на 2012 год и плановый период до 2014 года одновременно с проектом вносимого в Петрозаводский городской Совет Решения о бюджете на 2012 год и плановый период до 2014 года, а также материалы соответствующих публичных слушаний и обсуждений будут опубликованы в СМИ и (или) размещены на официальном сайте Администрации Петрозаводского городского округа http://petrozavodsk-mo.ru. Альтернативные способы реализации мероприятий Альтернативой трехлетнему бюджету может стать разработка и принятие местного бюджета на очередной финансовый год и среднесрочного финансового плана на очередной финансовый год и плановый период. Однако, в контексте реализации на территории Петрозаводского городского округа мероприятий Программы реформирования, альтернативность в процессе разработки инструментария трехлетнего бюджетного планирования заключается в различной степени детализации разрабатываемых муниципальных правовых актов, способов и методологии реализации соответствующих мероприятий. 1). Альтернативность в проведении анализа причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов местного бюджета, а также значений макроэкономических параметров от фактических заключается в различии степени глубины анализа и детализации выявления причин отклонений. В рамках решения данной тактической задачи указанный анализ планируется проводить с детализацией вплоть до конкретных статей доходов и расходов местного бюджета с целью выявления первопричины возникновения отклонений. 2). Альтернативность при разработке порядка формирования проекта местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период (на основе принципа «скользящей трехлетки») заключается в различной степени детализации требований, предъявляемых к порядку формирования проекта местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период с учетом утвержденного в отчетном году бюджета на три финансовых года, различной сложности предусматриваемых алгоритмов и процедур. С целью обеспечения необходимого и достаточного качества бюджетного планирования в трехлетнем финансовом периоде порядок формирования проекта местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период будет предусматривать распределение центров ответственности по мероприятиям, механизм взаимодействия центров ответственности, сроки реализации отдельных мероприятий в процессе разработки проекта местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также методологические основы прогнозирования показателей доходной и расходной частей трехлетнего бюджета, параметров муниципального долга, источников финансирования дефицита местного бюджета и иных показателей, а также механизм распределения бюджетных ассигнований между субъектами бюджетного планирования. 3). Альтернативность в приобретении программного обеспечения по планированию местного бюджета заключается в выборе программной платформы, позволяющей реализовать широкий спектр современных технологий управления; наборе и составе конкретных функциональных компонентов, автоматизирующих управленческие процессы. Факторы риска: оценка и способы регулирования
В контексте решения данной тактической задачи наиболее значимым риском из числа внешних является риск, выражающийся в достаточно сильной зависимости расчетных параметров доходной и расходной части местного бюджета от изменения макроэкономических параметров, таких как изменение ставки рефинансирования, изменение процентной ставки кредитов коммерческих банков, рост тарифов, принятие решений о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы без определения источника финансирования и т.д. Существует риск, что данные, достоверность которых в действующей системе учета сложно проверить, придется использовать в системе учета потребностей в качестве базовых показателей. В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение данной тактической задачи, система рисков может быть описана следующими внешними и внутренними факторами риска. Внешние риски:
Внутренние риски:
 Тактическая задача 4 «Внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результаты» Анализ исходного состояния Одной из задач бюджета, ориентированного на результат, является повышение бюджетной эффективности и результативности, что становится все более актуальным в ситуации глобальной финансовой нестабильности. Формирование бюджета, ориентированного на результат, — метод бюджетного планирования, обеспечивающий прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и общественной значимостью ожидаемых конечных и непосредственных результатов, их использования в соответствии установленными приоритетами государственной политики. Данный метод реализуется посредством внедрения в бюджетный процесс системы соответствующих правил и процедур, создающих для распорядителей и получателей бюджетных средств стимулы к повышению социальной и экономической эффективности использования бюджетных средств. Основные компоненты реформирования бюджетного процесса в данном направлении включают: - создание такого механизма планирования бюджетных расходов и подготовки проекта бюджета, при котором заранее определяются и формализуются цели, которые должны быть достигнуты в результате расходования бюджетных средств, соответствующие направления (функции) и программы деятельности, а также система показателей, на основе которой будет осуществляться мониторинг степени достижения поставленных целей; - предоставление распорядителям и получателям бюджетных средств большей свободы в принятии решений по наиболее эффективной с точки зрения достижения поставленных целей структуре расходов; - повышение ответственности распорядителей и получателей бюджетных средств за достижение поставленных целей путем внедрения системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности, позволяющей отслеживать степень выполнения принятых на себя обязательств на основе установленных показателей конечных и непосредственных результатов деятельности. Основной акцент контроля за исполнением бюджета со стороны контролирующих органов при этом переносится с оценки правомерности расходования бюджетных средств и соответствия фактических затрат плановым на оценку степени достижения запланированных показателей. Результаты такого мониторинга и оценки служат важнейшим источником информации для принятия решений о плановых ассигнованиях при подготовке бюджета на последующей год, в том числе — решений о прекращении финансирования определенных видов расходов при недостижении поставленных целей; - внедрение эффективной системы стимулирования распорядителей и получателей бюджетных средств по результатам деятельности и достижения поставленных целей. В соответствии с этими принципами при подготовке проекта бюджета субъекты бюджетного планирования должны обосновывать объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя: - стратегические цели деятельности, которые они намереваются достичь с учетом стратегии органа местного самоуправления на среднесрочную и долгосрочную перспективу и в соответствии с закрепленными за ними основными функциями; - основные задачи, через решение которых реализуются поставленные стратегические цели и соответствующие им конкретные направления деятельности, связанные с оказанием услуг определенного качества и объема и достижения определенного эффекта от их предоставления конечным потребителям (населению, предприятиям и т.п.); - внутриведомственные и межведомственные программы, посредством которых обеспечивается реализация конкретных направлений деятельности и решение основных задач. Бюджет, ориентированный на результат, дает возможность: - распределять бюджетные ресурсы не только по видам затрат, но и по целям и задачам; - предоставлять услуги, на которые население реально предъявляет спрос; - повышать прозрачность и обоснованность бюджетных расходов; - определять положительный общественный эффект от услуги, а не только стоимость ее предоставления; - контролировать издержки на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного способа их предоставления; - учитывать последствия принимаемых решений; - соизмерять затраты и результаты; - выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств; - своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. В целях реализации поставленной задачи по внедрению методов бюджетирования, ориентированного на результат, улучшения качества администрирования бюджета округа, повышения его прозрачности и качества планирования, повышения эффективности и результативности расходования бюджетных средств, а также подготовки к переходу на методологию бюджета, ориентированного на результат, в Администрации Петрозаводского городского округа в 2007 году была создана рабочая группа по повышению результативности бюджетных расходов, постановлением главы самоуправления города Петрозаводска от 22.06.2007 № 1470 «О внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результат» утверждены план работы рабочей группы и сводный план мероприятий по реализации методов бюджетирования, ориентированного на результат по г.Петрозаводску. Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 18.06.2008 № 1410 «О внесении изменений в постановление главы самоуправления города Петрозаводска от 22.06.2007 № 1470» утвержден сводный план мероприятий на 2008 год. В целях реализации мероприятий сводного плана постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 11.07.2007 № 1604 утвержден Перечень муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета города Петрозаводска, постановлением главы самоуправления города Петрозаводска от 03.07.2007 № 1566 «О реализации пилотных проектов в рамках бюджетирования, ориентированного на результат» утвержден порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов при формировании расходов на очередной финансовый год. С целью разработки стандартов качества предоставления муниципальных услуг постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 10.09.2007 № 2122 утверждено Положение о стандартах качества предоставления муниципальных услуг, в котором определены требования к содержанию стандартов, порядок разработки, утверждения, изменения и отмены стандартов качества. Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 10.09.2007 № 2121 утвержден порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества муниципальных услуг, предоставляемых за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа. Кроме того, в целях эффективного использования бюджетных средств, прогнозирования доходной и расходной части бюджета Петрозаводского городского округа на среднесрочную перспективу постановлением главы самоуправления г.Петрозаводска от 16.01.2007 № 49 (с изменениями и дополнениями) утвержден Порядок разработки и реализации муниципальных целевых программ структурными подразделениями Администрации Петрозаводского городского округа, постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 15.08.2008 № 2127 утверждено Положение об оценке результативности долгосрочных муниципальных целевых программ Петрозаводского городского округа. Постановлением главы самоуправления города Петрозаводска от 20.05.2008 № 1169 утвержден порядок разработки проекта среднесрочного финансового плана Петрозаводского городского округа и проекта бюджета Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год, постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 28.09.2007 № 2326 - порядок формирования муниципального задания на представление муниципальных услуг. Также утверждены муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок разработки и оценки докладов о результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений и получателей средств бюджета Петрозаводского городского округа. Таким образом, на момент разработки Программы реформирования Администрацией Петрозаводского городского округа практически в полном объеме подготовлена нормативно-правовая база по внедрению в Петрозаводском городском округе методов бюджетирования, ориентированного на результат, позволяющая реализовать данное направление на практике. Внедрение новой системы бюджетирования подразумевает и обязательность оценки выполнения субъектами бюджетного планирования требуемых результатов, на достижение которых были выделены ассигнования из бюджета. Эта система позволяет: - оценить эффективность деятельности через сопоставление произведенных расходов и полученных результатов; - найти баланс между ожиданиями потребителей и имеющимися финансовыми ресурсами при разработке регламентов предоставления бюджетных услуг. Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главное требование к которым – измеримость и сопоставимость. Одной из задач бюджета, ориентированного на результат, является внедрение в практику ведомственного планирования такого инструмента, как Доклад о результатах и основных направлениях деятельности. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности – документ, в котором в систематизированном виде представлены направления деятельности субъектов бюджетного планирования в отчетном и плановом периодах в разрезе целей, задач, мероприятий и показателей результативности. Ключевой характеристикой доклада, отличающей его от прочих инструментов планирования, является увязка содержательных аспектов деятельности субъекта бюджетного планирования с фактическими и планируемыми объемами бюджетного финансирования. В целях повышения эффективности и качества управления средствами бюджета Петрозаводского городского округа, перехода от сметного механизма финансирования к расходованию бюджетных средств исходя из достижения конечных общественно значимых результатов, начиная с 2007 года, структурными подразделениями Администрации городского округа разрабатываются Доклады о результатах и основных направлениях деятельности (далее – Доклад), в которых отражается сводная картина о достигнутых результатах, содержании, логике и планах деятельности подразделения в части принимаемых обязательств по предоставлению бюджетных услуг в рамках отчетного и планового периодов с выделенным проектом бюджетной заявки на очередной год, а с 2008 года комитетом по вопросам экономики и финансов проводится оценка представленных Докладов. Разработка и оценка Докладов проводится на основании следующих муниципальных правовых актов: - Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 11.07.2007 № 1603 «Об утверждении Положения о разработке основных направлений деятельности структурных подразделений администрации города» (с изменениями); - Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 06.08.2007 № 1847 «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений и получателей средств бюджета города Петрозаводска» (с изменениями); - Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 15.07.2008 № 1734 «Об утверждении Порядка оценки докладов о достигнутых результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений администрации округа». В Докладе представлены следующие разделы: 1) Цели, задачи и результаты деятельности; 2) Расходные обязательства; 3) Распределение расходов по целям, задачам, программам, функциям и мероприятиям; 4) Результативность бюджетных расходов. Оценка результатов деятельности структурных подразделений осуществляется с использованием 34 формализованных критериев посредством проведения анализа: - структуры и объемов расходных обязательств; - распределения расходов по целям, задачам, программам, функциям и мероприятиям; - результативности бюджетных расходов. Оценка результативности бюджетных расходов проводится по следующим показателям: - степень достижения целей, решения тактических задач структурного подразделения и получателя средств местного бюджета; - степень соответствия запланированному уровню затрат; - отклонение показателей деятельности и затрат на очередной год от плановых показателей предыдущих лет и аргументированное обоснование причин такого отклонения; - общественно-экономическая эффективность, под которой понимается соотношение величины достигнутого в результате реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение. В 2007 году Доклады были разработаны 8 управлениями Администрации Петрозаводского городского округа, их оценка не производилась. В 2008 году Доклады были разработаны комитетом по вопросам образования, культуры, делам молодежи, молодой семьи, физической культуры и спорта Администрации Петрозавосдкого городского округа, комитетом по вопросам здравоохранения, экологии и социальной защиты Администрации Петрозаводского городского округа, управлениями, входящими в состав комитета по вопросам управления муниципальным имуществом и землепользования Администрации Петрозаводского городского округа, в установленном порядке проведена оценка всех представленных Докладов. Результаты оценки рассмотрены на заседании рабочей группы по повышению результативности бюджетных расходов и утверждены председателем рабочей группы. В 2009 году Доклады разработаны 5 комитетами Администрации Петрозаводского городского округа, проведена оценка Докладов. Результаты оценки Докладов за 2008-2009 годы представлены в таблице 4 и на рис.5: Таблица 4 Результаты оценки Докладов за 2008-2009 годы
Рис.5 Результаты оценки Докладов Доклады о результатах и основных направлениях деятельности, представленных структурными подразделениями Администрации Петрозаводского городского округа Снижение оценок по представленным Докладам обусловлено: - отсутствием для каждой стратегической цели ссылок на нормативные правовые акты и иные официальные документы. Как правило, представлен перечень вышеуказанных документов для совокупности целей; - несоответствием сформулированных тактических задач заявленным комитетами стратегическим целям; - отсутствием описаний мероприятий по решению тактических задач; - некачественным определением показателей, что не позволяет осуществить количественную оценку результативности деятельности комитетов в отчетном и плановом периодах, а также несоответствием выбранных показателей требованию адекватности и объективности, а по комитету по вопросам управления муниципальным имуществом и землепользования и требованиям сопоставимости и регулярности получения отчетных данных; - отсутствием обоснования сложившейся и планируемой структуры расходов с характеристикой тенденции ее изменения и приведением факторов, влияющих на эти тенденции, а также взаимосвязи между объемом расходов и результатами деятельности; - отсутствием значений плановых показателей, что привело к невозможности оценки выполнения плана по расходам на достижение стратегических целей и решение тактических задач (за исключением Доклада, представленного комитетом по вопросам жилищно-коммунального хозяйства); - отсутствием в Докладах мер по распределению ассигнований между подведомственными бюджетными учреждениями с учетом результатов их деятельности и по совершенствованию системы муниципальных закупок, а в отдельных Докладах – мер по оптимизации бюджетной сети, по расширению сферы методов бюджетирования, ориентированных на результат. С целью рассмотрения и оценки Докладов в 2009 году в Администрации Петрозаводского городского округа образованы Комиссия по оценке эффективности и результативности деятельности Администрации Петрозаводского городского округа и экспертная группа при комиссии. В бюджете Петрозаводского городского округа на 2010 год предусмотрены средства на стимулирование структурных подразделений Администрации Петрозаводского городского округа в подготовке докладов в сумме 400,0 тыс.руб., которые можно использовать на повышение квалификации специалистов комитетов - победителей, проведение семинаров, приобретение программных комплексов, оснащение компьютерной техникой. Оценки на представленные комитетами Администрации Петрозаводского городского округа Доклады за 2009 год и на среднесрочную перспективу до 2012 года рассмотрены на заседании экспертной группы. Сводное заключение экспертной группы к оценке Докладов направлено на рассмотрение в Комиссию по оценке эффективности и результативности деятельности Администрации Петрозаводского городского округа. По итогам рассмотрения сводного заключения определены комитеты-победители и распределены средства, предусмотренные в бюджете Петрозаводского городского округа на стимулирование. На момент разработки Программы реформирования в Администрации Петрозаводского городского округа разработан проект Порядка разработки, утверждения, реализации и мониторинга ведомственных целевых программ, в том числе программы «Результаты и основные направления деятельности комитета (аппарата) Администрации Петрозаводского городского округа», которая направлена на реализацию целей и задач, описывающих все направления деятельности структурного подразделения Администрации округа, и имеет среднесрочный характер. План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты
В целях повышения качества управления муниципальными финансами, планирования расходов бюджета Петрозаводского городского округа исходя из стратегических целей на среднесрочную и долгосрочную перспективу и конечных общественно значимых результатов деятельности субъектов бюджетного планирования на первом этапе реализации мероприятий Программы реформирования планируется: - нормативно утвердить Порядок разработки, утверждения, реализации и мониторинга ведомственных целевых программ, включающий порядок формирования, утверждения и методику оценки Программы «Результаты и основные направления деятельности комитета (аппарата) Администрации Петрозаводского городского округа» (далее – Программа «Результаты»); - разработать на базе Докладов о результатах и основных направлениях деятельности и нормативно утвердить Программы «Результаты» на 2011-2013 годы, далее - ежегодно; - провести экспертную оценку Программ «Результаты» на 2011-2013 годы, далее - ежегодно; - разработать и нормативно утвердить методику проведения мониторинга показателей результативности деятельности комитетов (аппарата) Администрации Петрозаводского городского округа; - провести мониторинг показателей результативности деятельности комитетов (аппарата) Администрации Петрозаводского городского округа за 2009 год, далее - ежегодно. На втором этапе реализации мероприятий Программы реформирования планируется: - проводить ежегодный мониторинг реализации Программ «Результаты» с формированием годового отчета о реализации, оценку эффективности реализации Программ «Результаты» за предшествующий год, при необходимости производить их корректировку после принятия Решения Петрозаводского городского Совета о бюджете Петрозаводского городского округа о бюджете на соответствующий финансовый год и среднесрочную перспективу с учетом результатов оценки эффективности реализации Программ, проводить ежегодный мониторинг показателей результативности деятельности комитетов (аппарата) Администрации Петрозаводского городского округа. - публиковать в средствах массовой информации и (или) размещать на сайте Администрации городского округа в сети «Интернет»: http://petrozavodsk-mo.ru. утвержденные Программы «Результаты», итоги проведения оценки эффективности реализации данных Программ и итоги проведения мониторинга результативности деятельности комитетов (аппарата) Администрации Петрозаводского городского округа на периодической основе.
Альтернативные способы реализации мероприятий.
Альтернативой реализации поставленной задачи по переходу к формированию бюджета Петрозаводского городского округа программно-целевым методом исходя из показателей Программы «Результаты и основные направления деятельности комитета (аппарата) Администрации Петрозаводского городского округа» выступает сохранение существующей практики формирования бюджета с использованием разработанных структурными подразделениями Администрации Петрозаводского городского округа Докладов о результатах и основных направлениях деятельности. Факторы риска: оценка и способы регулирования
В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 4 «Внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результаты» система рисков может быть описана внешними и внутренними факторами риска: Внешние риски:
Внутренние риски:
Тактическая задача 5 «Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ» Анализ исходного состояния
В настоящее время одним из направлений реформирования бюджетного процесса является переход к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые обеспечивают прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования. Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно-значимых и, как правило, количественно выраженных результатов деятельности субъектов бюджетного планирования, с одновременным мониторингом и контролем достижения намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к муниципальным услугам, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках программ расходов. На момент разработки Программы реформирования программно-целевое бюджетное планирование в Петрозаводском городском округе осуществляется в форме муниципальных целевых программ, реализация которых закреплена за тем или иным структурным подразделением. Постановлением Главы самоуправления города Петрозаводска от 16.01.2007 № 49 утвержден Порядок разработки и реализации муниципальных целевых программ структурными подразделениями Администрации Петрозаводского городского округа, в котором определено понятие «муниципальная целевая программа» применительно к Петрозаводскому городскому округу, регламентирована процедура разработки, рассмотрения, утверждения и реализации муниципальных целевых программ. В течение 2008- В соответствии с данным документом муниципальная целевая программа (далее – целевая программа) представляет собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области муниципального, экономического, экологического, социального и культурного развития Петрозаводского городского округа. Также, постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 15.08.2008 № 2127 утверждено Положение об оценке результативности долгосрочных муниципальных целевых программ Петрозаводского городского округа, которое определяет механизм проведения оценки результативности целевых программ и их проектов в целях формирования перечня целевых программ, предусматриваемых к финансированию из бюджета Петрозаводского городского округа, и объемов их финансирования в очередном финансовом году, а также подготовки предложений о необходимости внесения в них изменений или дополнений в соответствии с действующим законодательством. Количество утвержденных целевых программ, реализуемых на территории Петрозаводского городского округа за 2007-
Рис. 6. Количество муниципальных целевых программ, реализуемых на территории Петрозаводского городского округа в 2007- Объемы финансирования долгосрочных целевых программ за 2007-2010 гг. представлены на рис. 7:
Рис. 7 Финансирование муниципальных целевых программ, реализуемых на территории Петрозаводского городского округа в 2007-2010 гг., млн.руб. Как показывает информация, приведенная на рис. 1, 2 с 2007 года в Петрозаводском городском округе увеличилось как количество муниципальных целевых программ в целом, так и количество целевых программ среднесрочного и долгосрочного характера. Объем финансирования данных целевых программ с 2007 года также вырос, при этом в 2009 – На 2010 год в соответствии с Решением Петрозаводского городского Совета от 15.12.2009 № 26/36-725 «О бюджете Петрозаводского городского округа на 2010 год» (с изменениями) объем бюджетных ассигнований на реализацию муниципальных целевых программ предусмотрен в размере 77,2 млн.руб. на реализацию 18 из 23 утвержденных программ. На момент формирования Программы реформирования реализация 5 целевых программ за счет бюджетных средств временно приостановлена в первую очередь из-за отсутствия достаточного объема финансовых ресурсов. Перечень муниципальных целевых программ, действующих и реализуемых на территории Петрозаводского городского округа по состоянию на 01.01.2010 года, приведен в таблице 5: Таблица 5 Муниципальные целевые программы, действующие и реализуемые на территории Петрозаводского городского округа на 01.03.2010 г.
Большинство муниципальных целевых программ (15 из 23) завершают свое действие в 2010- В 2009 году в соответствии с постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 15.08.2008 № 2127 «Об утверждении положения об оценке результативности долгосрочных муниципальных целевых программ Петрозаводского городского округа» (далее – Положение) проведена оценка 20 действующих муниципальных целевых программ. Первый ранг присвоен 5 программам, второй - 13. В соответствии с Положением данным программам присваивается положительная оценка эффективности их реализации. Отрицательная оценка эффективности реализации целевой программы присваивается при количестве набранных баллов третьего уровня. Третий ранг присвоен подпрограмме «Обеспечение жильем молодых семей» городской целевой программы «Жилище» и программе «Социальная гарантия». Отрицательная оценка реализации программ присвоена за выполнение целевых показателей программы на уровне ниже 10 процентов, что в первую очередь связано с влиянием объективных факторов, в том числе внешних, а именно: - по подпрограмме «Обеспечение жильем молодых семей» - так как ее реализация напрямую зависит от объема средств, выделенных Петрозаводскому городскому округу из вышестоящих бюджетов на предоставление социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья в рамках подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы; - по программе «Социальная гарантия» - низкое исполнение целевых показателей (малое количество договоров ренты) произошло из-за невысокого размера ежемесячной ренты, в 2009 году в программу внесены изменения, где предусмотрено увеличение размера ежемесячной ренты на 35 процентов. Эта мера позволит увеличить количество заключенных договоров пожизненного содержания и выйти на выполнение программных показателей. Несмотря на то, что в Петрозаводском городском округе сложилась определенная практика применения программно-целевого метода бюджетного планирования, на сегодняшний день большая часть реализуемых целевых программ носит комплексный характер, что сопряжено с такими трудностями управленческого и методологического характера, как: - нечеткая формулировка целей, задач и ожидаемых результатов влечет за собой необходимость корректировки указанных параметров в процессе реализации программ. Такая система не является эффективной, поскольку в ходе реализации программы возникает необходимость постоянного изменения объемов бюджетного финансирования и корректировки системы программных мероприятий; - распределение функций исполнения программы за несколькими субъектами бюджетного планирования приводит к размыванию центров ответственности за достижение результатов программы. Участие в реализации программ, как правило, нескольких структурных подразделений Администрации Петрозаводского городского округа, затрудняет проведение объективной оценки вклада каждого подразделения в достижение поставленных программных целей, что приводит к возникновению так называемой «коллективной» ответственности, и, как следствие, значительно снижает эффективность реализации той или иной целевой программы. Кроме того, на сегодняшний день применение программно-целевого метода бюджетного планирования связано со следующими проблемами: - отсутствие практики проведения анализа функций и задач структурных подразделений Администрации Петрозаводского городского округа и оценки эффективности существующей структуры на предмет отсутствия дублирующих функций; - не четко определены механизмы взаимоувязки принятия решений об объемах финансирования программы на очередной финансовый год с результатами реализации программ по итогам очередного отчетного периода; - отсутствие методологии формирования среднесрочных ведомственных целевых программ, ориентированных на постановку целей и задач для решения проблем в рамках конкретных отраслей муниципального управления, и, как следствие, возникновение трудностей при формировании количественных показателей для оценки результатов осуществления функций и задач конкретных структурных подразделений Администрации Петрозаводского городского округа. Таким образом, оптимизация распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования, внедрение методологии среднесрочного ведомственного программно-целевого бюджетного планирования являются основным комплексом мероприятий подготовительного характера, обеспечивающих переход на бюджетное планирование в разрезе программно-целевых мероприятий. С целью устранения имеющихся недостатков и перехода к более эффективному механизму реализации целевых программ, повышения качества управления расходами бюджета Петрозаводского городского округа, совершенствования программно-целевых методов бюджетного планирования, на момент подготовки Программы реформирования в Администрации Петрозаводского городского округа разработан и проходит процедуру согласования Порядок разработки, утверждения, реализации и мониторинга реализации ведомственных целевых программ Администрации Петрозаводского городского округа (далее – Порядок). Порядок предусматривает два типа ведомственных целевых программ Администрации Петрозаводского городского округа: 1. Ведомственная программа – разрабатываемый комитетом или аппаратом Администрации Петрозаводского городского округа планируемый комплекс взаимоувязанных мероприятий, основывающийся на решении конкретной задачи своей деятельности, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами; 2. Программа «Результаты и основные направления деятельности» – разрабатываемая комитетом или аппаратом Администрации Петрозаводского городского округа на трехлетний период программа, содержащая направления его деятельности, а также перечень планируемых мероприятий, реализация которых осуществляется для достижения поставленных целей, и их ресурсное обеспечение исходя из параметров среднесрочного финансового плана Петрозаводского городского округа и показателей результатов программы. В течение всего периода реализации осуществляется ежеквартальный и ежегодный мониторинг реализации ведомственных программ и ежегодный мониторинг реализации Программы «Результаты». При проведении мониторинга реализации ведомственных программ осуществляется оценка: - фактически достигнутых непосредственных результатов реализации ведомственной программы; - возможностей достижения запланированных конечных результатов ведомственной программы, показателей эффективности. При существенных отклонениях фактических показателей от планируемых выявляются причины отклонений и факторы, негативно влияющие на реализацию ведомственной программы, а также разрабатываются предложения по повышению ее результативности. При проведении ежегодного мониторинга реализации Программы «Результаты» осуществляется оценка: - достижения запланированных непосредственных результатов реализации; - фактической экономической и общественной эффективности реализации; - возможностей достижения показателей целей и задач соответствующего комитета или аппарата Администрации Петрозаводского городского округа. Введение в практику работы подразделений Администрации Петрозаводского городского округа ведомственных целевых программ позволит осуществить поэтапный переход на управление деятельностью программно-целевым методом. Программно целевой метод позволит повысить результативность мер по критерию «стоимость - эффективность», принимаемых Администрацией Петрозаводского городского округа по решению вопросов местного значения. В целях приведения муниципальных правовых актов Петрозаводского городского округа в соответствие с федеральным и региональным законодательством начата разработка нового Порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Петрозаводского городского округа, их формирования и реализации. С утверждением данного порядка признается утратившим силу постановление главы самоуправления города Петрозаводска от 16.01.2007 № 49 «Об утверждении порядка разработки и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ структурными подразделениями Администрации Петрозаводского городского округа» (с изменениями и дополнениями). Новый Порядок подразумевает более четкую схему мониторинга реализации долгосрочных муниципальных целевых программ. Помимо ежегодного мониторинга реализации долгосрочной программы, осуществляемого в соответствии с постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 15.08.2008 № 2127 «Об утверждении положения об оценке результативности долгосрочных муниципальных целевых программ Петрозаводского городского округа», вводится ежеквартальный отчет о реализации программных мероприятий. Эта мера позволит повысить оперативность в решении вопросов реализации долгосрочных муниципальных целевых программ, а также приведет к повышению эффективности реализации программных мероприятий. Принятие данных муниципальных правовых актов позволит повысить качество разрабатываемых проектов целевых программ и в конечном итоге приведет к более эффективному расходованию средств бюджета Петрозаводского городского округа, направляемых на решение социально-значимых проблем города. План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты
На первом этапе реализации мероприятий в рамках данной тактической задачи планируется: - нормативно утвердить Порядок разработки, утверждения, реализации и мониторинга ведомственных целевых программ, направленных на достижение целей и задач деятельности комитетов Администрации Петрозаводского городского округа, аппарата Администрации Петрозаводского городского округа и подведомственных им муниципальных бюджетных учреждений Петрозаводского городского округа, а также методику оценки эффективности ведомственных целевых программ субъектов бюджетного планирования; - разработать и нормативно утвердить Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Петрозаводского городского округа, их формирования и реализации; - разработать и нормативно утвердить ведомственные целевые программы (в случае принятия решений о разработке программ); - разработать и нормативно утвердить долгосрочные целевые программы, срок действия которых заканчивается в 2010 году, на период с 2011 года (в случае принятия решений о разработке программ); - в соответствии с утвержденным Порядком принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Петрозаводского городского округа, их формирования и реализации внести соответствующие изменения в муниципальные целевые программы, срок действия которых выходит за пределы 2010 года (при необходимости); - провести в 2010 году оценку результативности действующих долгосрочных муниципальных целевых программ Петрозаводского городского округа, на основе данной оценки принять решение об объеме бюджетных средств на их реализацию, подлежащих включению в проект бюджета Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период, и принять решение о дальнейшей реализации программ. На втором этапе реализации мероприятий Программы реформирования планируется достижение уровня управления муниципальными финансами, при котором объем бюджетных расходов, предусмотренных на реализацию действующих ведомственных и (или) долгосрочных целевых программ, составляет не менее 50 процентов от общего объема непроцентных расходов местного бюджета. Также, для обеспечения информационного сопровождения выполнения мероприятий тактической задачи 5 на втором этапе реализации Программы реформирования планируется ежегодно публиковать в средствах массовой информации и (или) на официальном сайте Администрации Петрозаводского городского округа в сети «Интернет» http://petrozavodsk-mo.ru тексты ведомственных и долгосрочных целевых программ, отчеты о ходе выполнения программ, результаты мониторинга реализации ведомственных программ, а также рейтинг эффективности долгосрочных целевых программ. В совокупности реализация данных мероприятий позволит обеспечить переход на программно-целевое бюджетное планирование и среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат. Альтернативные способы реализации мероприятий
Альтернативой переходу к реализации деятельности структурных подразделений Администрации Петрозаводского городского округа в рамках ведомственных целевых программ и долгосрочных целевых программ выступает сохранение существующей практики применения программно-целевого метода управления. Факторы риска: оценка и способы регулирования
Реализация мероприятий по оптимизации распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования связана с возникновением определенных рисков, которые заключаются в вероятности: · изменения законодательства в области полномочий органов местного самоуправления, что отразится на качестве реализации следующих мероприятий: - оценка функций и задач субъектов бюджетного планирования; - реализация принятых ведомственных целевых программ; · возникновения изменения бюджетного законодательства относительно прав и обязанностей бюджетных учреждений (получателей бюджетных средств); · возникновение риска «несогласованности», заключающегося в риске неточного согласования на среднесрочном горизонте планирования общих бюджетных параметров и параметров среднесрочных ведомственных программ. В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической подзадачи 5, система рисков может быть описана внешними и внутренними факторами риска. Внешние риски:
Внутренние риски:
Тактическая задача 6 «Реестр расходных обязательств» Анализ исходного состояния
Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип самостоятельности бюджетов, который определяет право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, в том числе определять формы и направления расходования средств местных бюджетов (за исключением расходов, финансируемых за счет бюджетов других уровней бюджетной системы). Бюджетный кодекс Российской Федерации регламентирует вопросы управления расходными обязательствами, определяет статус главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, позиционируя главного распорядителя бюджетных средств в центре бюджетного процесса. В связи с этим расходные обязательства местных бюджетов включают расходы по вопросам местного значения муниципальных образований, определенным в соответствии со статьями 16, 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в зависимости от видов муниципальных образований. Кроме того, в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из соответствующих бюджетов.
Бюджетным кодексом Российской Федерации определена правовая основа для формирования реестра расходных обязательств.
Понятие «реестр расходных обязательств» (используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обуславливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств) позволяет четко привязать бюджетные ассигнования к действующей нормативной правовой базе, определяющей полномочия и функции органов местного самоуправления.
В Петрозаводском городском округе реестр расходных обязательств формируется с 2006 года, на момент подготовки Программы реформирования его ведение осуществляется в соответствии с постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 29.12.2007 № 3279 «Об утверждении Порядка ведения реестра расходных обязательств Петрозаводского городского округа». Реестр расходных обязательств Петрозаводского городского округа представляет собой единую информационную базу данных, состоящую из отдельных фрагментов - частей реестра расходных обязательств округа, формируемых получателями бюджетных средств и представляемых ими в финансовое управление комитета по вопросам экономики и финансов Администрации Петрозаводского городского округа, которое осуществляет ведение реестра расходных обязательств Петрозаводского городского округа. В соответствии с утвержденным Порядком расходные обязательства Петрозаводского городского округа делятся на следующие группы: 1. Расходные обязательства, связанные с реализацией вопросов местного значения городских округов и полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. 2. Расходные обязательства, возникшие в результате реализации Администрацией округа делегированных полномочий за счет субвенций, переданных из другого уровня бюджетной системы. 3. Расходные обязательства, возникшие в результате решения органами местного самоуправления городского округа вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, в соответствии со статьей 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данные реестра расходных обязательств Петрозаводского городского округа используются при разработке проекта местного бюджета, а также при определении объемов бюджетных ассигнований в плановом периоде. Реестр расходных обязательств Петрозаводского городского округа, а также фрагменты реестра расходных обязательств Петрозаводского городского округа содержат следующую информацию: - наименование полномочия; - код бюджетной классификации; - нормативное правовое регулирование, определяющее финансовое обеспечение и порядок расходования средств в части, касающейся нормативных правовых актов, договоров, соглашений Российской Федерации (Республики Карелия); - нормативное правовое регулирование, определяющее финансовое обеспечение и порядок расходования средств в части, касающейся муниципальных правовых актов, договоров, соглашений субъекта Российской Федерации; - нормативное правовое регулирование, определяющее финансовое обеспечение и порядок расходования средств в части, касающейся нормативных правовых актов, договоров, соглашений Петрозаводского городского округа; - объем средств на исполнение расходного обязательства; - иные сведения, предусмотренные формой, утвержденной Министерством финансов Республики Карелия. При ежегодном составлении реестра расходных обязательств на плановый период и его уточнении вся нормативная правовая база и перечень расходных обязательств пересматриваются на предмет их соответствия действующему законодательству и, при необходимости, вносятся соответствующие коррективы в реестр. Ежегодно реестр расходных обязательств обновляется путем исключения прекращенных в текущем финансовом году расходных обязательств и включения в него принятых в текущем и принимаемых при среднесрочном планировании обязательств, объем которых изменяется. На момент разработки Программы реформирования была проведена инвентаризация расходных обязательств Петрозаводского городского округа с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в местном бюджете расходов за 2007-2009 годы. В таблице 6 приведена информация по количеству нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства Петрозаводского городского округа, за 2007 - 2009 годы. Таблица 6 Количество нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства Петрозаводского городского округа, за 2007 - 2009 годы
Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 01.07.2009 № 1880 «Об утверждении Методики оценки налоговых и неналоговых поступлений в бюджет Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период и Положения о порядке формирования бюджета Петрозаводского городского округа по действующим и принимаемым обязательствам и методики планирования бюджетных ассигнований бюджета Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период» установлены понятия отнесения расходных обязательств округа к действующим и (или) принимаемым обязательствам. В настоящее время благодаря реестру расходных обязательств появилась возможность четкого отделения действующих (включенных в реестр) расходных обязательств от принимаемых расходных обязательств, подлежащих или планируемых к включению в этот реестр, в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований, в пределах нераспределенных (в зависимости от экономического прогноза и политики заимствований) ресурсов, однако это не закреплено муниципальным правовым актом Петрозаводского городского округа. Реестр расходных обязательств Администрации Петрозаводского городского округа позволяет: - установить степень обеспечения установленных расходных обязательств планируемыми расходами бюджета; - определить обязательный объем расходных обязательств соответствующего уровня, подлежащих исполнению; - осуществлять совершенствование нормативной правовой базы с целью её развития. В то же время, при формировании и ведении реестра расходных обязательств (в том числе, фрагментов реестра) есть определенные трудности, связанные с указанием в качестве основания возникновения расходных обязательств муниципального правового акта, регулирующего финансовое обеспечение и порядок расходования средств Петрозаводским городским округом в рамках Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальные правовые акты, указанные в реестре расходных обязательств Петрозаводского городского округа 2007 – 2009 года не являются в полной мере основанием возникновения расходных обязательств и расходования средств бюджета. В таблице 7 представлены данные об объеме расходных обязательств, возникновение которых не закреплено в полной мере муниципальными правовыми актами. Таблица 7
Объем расходных обязательств, возникновение которых не закреплено в полной мере муниципальными правовыми актами.
Из данных, приведенных в таблице 6, можно судить об увеличении доли расходных обязательств Администрации Петрозаводского городского округа, не урегулированных соответствующими муниципальными правовыми актами. В целях использования при формировании проекта бюджета Петрозаводского округа на очередной финансовый год и плановый период данных из реестра расходных обязательств необходимо разработать муниципальные правовые акты, регулирующие финансовое обеспечение и порядок расходования средств на исполнение расходных обязательств Петрозаводского городского округа. План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты На первом этапе реализации мероприятий Программы реформирования планируется определить перечень необходимых муниципальных правовых актов Петрозаводского городского округа, регулирующих финансовое обеспечение и порядок расходов средств на выполнение вопросов местного значения. Далее планируется разработка данных муниципальных правовых актов в сфере образования, культуры, молодежной политики. На втором этапе будет продолжена разработка муниципальных правовых актов по остальным вопросам местного значения. В целях обеспечения информационной открытости бюджетной финансовой политики Администрации Петрозаводского городского округа планируется разместить на официальном сайте Администрации Петрозаводского городского округа в сети «Интернет» http://petrozavodsk-mo.ru реестр расходных обязательств округа, сформированный и утвержденный на среднесрочную перспективу. Итоговым планируемым результатом реализации комплексной системы мероприятий данной тактической задачи будет являться разработка и утверждение муниципальных правовых актов Петрозаводского городского округа по вопросам местного значения, закрепленных за органом местного самоуправления Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не менее чем для 30 процентов расходных обязательств Петрозаводского городского округа и отражения их в реестре расходных обязательств. Альтернативные способы реализации мероприятий Поскольку формирование и ведение реестра расходных обязательств муниципального образования является требованием Бюджетного кодекса Российской Федерации, альтернативность принимаемых в рамках настоящей тактической задачи решений будет выражаться в большей или меньшей степени детализации разрабатываемых муниципальных правовых актов Петрозаводского городского округа и планируемых результатов. 1). Альтернативность в детализации правового регулирования формирования реестра расходных обязательств муниципального образования ограничивается требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации (в том числе методологией, закладываемой в Методические рекомендации по составлению реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ежегодно утверждаемые на трехлетний период Министерством финансов Российской Федерации), нормативными правовыми актами Республики Карелия. 2). Альтернативность в процессе разработки формализованного порядка по раздельному планированию бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств заключается в различной степени детализации и формализации процедуры раздельного планирования бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств. Предполагается утверждение требований, предъявляемых к порядку по раздельному планированию бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств, со степенью детализации, достаточной для того, чтобы обеспечить четкое и устойчивое среднесрочное финансовое планирование. 3). Вариативность порядка и методик расчета объемов расходов бюджета на реализацию соответствующих расходных обязательств предопределена спецификой каждого расходного обязательства и существующим спектром применяемых на практике методов расчета стоимости расходных обязательств. 4). Определение и нормативное правовое закрепление результатов (непосредственных и конечных) использования бюджетных ассигнований на исполнение каждого расходного обязательства также обусловлено спецификой соответствующего расходного обязательства и степенью возможной детализации показателей результата. 5). Альтернативность в регламентации порядка конкурсного распределения бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых обязательств в соответствии с эффективностью планируемых мероприятий заключается в степени формализации требований, предъявляемых к участникам конкурентного распределения бюджетных ресурсов – субъектов бюджетного планирования. Факторы риска: оценка и способы регулирования
В целом, по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 6 «Реестр расходных обязательств», наиболее существенным является методологический риск, который заключается в вероятности выбора неоптимальных методик планирования и расчета, распределения бюджетных ассигнований, что может привести к излишнему упрощению или, наоборот, – к усложнению нормативного правового акта. Кроме того, система рисков, возникающих в процессе решения данной тактической задачи, может быть описана внешними и внутренними факторами риска. Внешние риски:
Внутренние риски:
2.3. Базовое направление реформирования «ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА ФИНАНСОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА» Тактическая задача 7 «Качество бюджетного планирования» Анализ исходного состояния Улучшение качества и повышение эффективности управления муниципальными финансами – одно из важнейших условий эффективной работы Администрации Петрозаводского городского округа. Повышение качества управления муниципальными финансами и платежеспособностью невозможно осуществить без реализации мероприятий по формированию единого правового и методологического пространства в сфере управления финансовыми потоками субъектов бюджетного планирования. Данная задача реализуется путем разработки методологических рекомендаций и муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы повышения качества планирования, исполнения доходной и расходной части местного бюджета, а также вопросы бюджетной учетной политики. Формирование местного бюджета в Петрозаводском городском округе осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Карелия, Положением о бюджетном процессе в Петрозаводском городском округе, утвержденным Решением Петрозаводского городского Совета от 24.09.2009 № 26/33-655. С целью создания единой методической базы расчета расходов бюджета Петрозаводского городского округа в разрезе субъектов бюджетного планирования и бюджетов действующих и принимаемых обязательств постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 01.07.2009 № 1880 утверждены Методика оценки налоговых и неналоговых поступлений в бюджет Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период и Положение о порядке формирования бюджета Петрозаводского городского округа по действующим и принимаемым обязательствам и методика планирования бюджетных ассигнований бюджета Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период. Данная методика предполагает предварительные проектировки предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год и плановый период, которые в последующем могут корректироваться с учетом уточнения параметров прогноза социально-экономического развития Петрозаводского городского округа, а также решений, принимаемых Администрацией Петрозаводского городского округа. Кроме того, в целях обеспечения качественного планирования и исполнения местного бюджета всеми участниками бюджетного процесса в Петрозаводского городском округе Администрацией Петрозаводского городского округа разработаны методические рекомендации по применению бюджетной классификации расходов Российской Федерации и введена детализация кода классификации операций сектора государственного управления в части, относящейся к бюджету Петрозаводского городского округа. В целях возможности расширения прав и обязанностей субъектов бюджетного планирования, повышения качества бюджетного планирования и осуществления расходов, начиная с 2010 года, на структурные подразделения Администрации Петрозаводского городского округа возложено исполнение обязанностей по осуществлению соответствующих функций главного распорядителя средств бюджета Петрозаводского городского округа. Постановлением Администрации Петрозаводского городского округа от 31.12.2009 № 3653 утверждены Порядки составления и ведения сводной бюджетной росписи бюджета Петрозаводского городского округа, составления и ведения бюджетных росписей главного распорядителя средств бюджета Петрозаводского городского округа. Для достижения наилучшего результата деятельности, обеспечения эффективного исполнения принятых решений, повышения ответственности и подотчетности деятельности структурных подразделений Администрации Петрозаводского городского округа и подведомственных им получателей, постановлением Администрации Петрозаводского городского округа от 31.12.2009 № 3659 «О мерах по реализации решения Петрозаводского Совета «О бюджете Петрозаводского городского округа на 2010 год» определены внутренние правила и процедуры доведения лимитов бюджетных обязательств до структурных подразделений Администрации Петрозаводского городского округа, на которые возложено исполнение обязанностей по осуществлению соответствующих функций главного распорядителя средств бюджета Петрозаводского городского округа. Структурным подразделениям при утверждении и доведении до подведомственных получателей лимитов бюджетных обязательств определены рекомендации по формированию лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям. Также, введен порядок ведения смет, которым определены все действия руководителей бюджетных учреждений, структурных подразделений Администрации Петрозаводского городского округа. Управление эффективностью использования финансовых ресурсов в Петрозаводском городском округе на сегодняшний день осуществляется преимущественно посредством контроля за отдельными операциями и элементами расходов, за целевым использованием средств местного бюджета. Мониторинг качества управления муниципальными финансами Петрозаводского городского округа на момент разработки Программы реформирования проводится финансовым управлением комитета по вопросам экономики и финансов Администрации округа в части соблюдений требований Бюджетного кодекса Российской Федерации по показателям, представленным в таблице 8: Показатели, по которым осуществляется проведение мониторинга качества управления муниципальными финансами Петрозаводского городского округа
* В соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 921 Бюджетного кодекса Российской Федерации дефицит местного бюджета может превысить установленные ограничения в размере 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, в случае утверждения в составе источников финансирования дефицита местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования, снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета, а также разницы между полученными и погашенными муниципальным образованием бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Администрацией Петрозаводского городского округа проводится мониторинг оценки качества управления муниципальными финансами в части соблюдения требований бюджетного законодательства и в части исполнения Приказа Министерства финансов Республики Карелия от 01.07.2009 № 227 «Об утверждении Порядка проведения интегральной оценки качества управления муниципальными финансами муниципальных образований Республики Карелия и Порядка проведения конкурсного отбора муниципальных образований на право получения субсидий на реформирование муниципальных финансов». Оценка деятельности отдельных субъектов бюджетного планирования в части управления муниципальными финансами проводится только на основании данных об оценке направлений расходования бюджетных средств и на основании данных бухгалтерской отчетности. Следует отметить, что на протяжении ряда лет по результатам проведения Министерством финансов Республики Карелия интегральной оценки качества управления муниципальными финансами муниципальных образований Республики Карелия Администрация Петрозаводского городского округа занимала призовые места. В рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерацией от 11.09.2008 № 1313-р, распоряжением Правительства Республики Карелия от 18.03.2009 № 22 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в Республике Карелия» и постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 14.04.2009 № 1009 «Об оценке эффективности деятельности администрации Петрозаводского городского округа» проведен экспертный анализ результатов оценки значений показателей достигнутого общего уровня эффективности деятельности органов местного самоуправления в установленной сфере деятельности. В ходе подведения результатов в соответствии с постановлением Правительства Республики Карелия от 29.06.2009 № 140-П «Об утверждении Порядка выделения грантов муниципальным образованиям в целях поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» Администрация Петрозаводского городского округа заняла второе место и выиграла грант на поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. К проблемным моментам, предопределяющим необходимость реализации комплексной системы мероприятий в рамках рассматриваемой тактической задачи, можно отнести отсутствие эффективного механизма повышения качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования Петрозаводского городского округа. План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты Отсутствие у органов местного самоуправления четких методологических ориентиров, которые бы позволили совершенствовать качество финансового менеджмента, становится одним из препятствий на пути преодоления недостатков и ограничений сложившейся системы управления муниципальными финансами. В целях повышения качества управления муниципальными финансами и платежеспособности Петрозаводского городского округа органам местного самоуправления необходимо обеспечить внедрение в практику процедуры комплексной оценки деятельности субъектов бюджетного планирования Петрозаводского городского округа. Наряду с контролем показателей результатов по основным направлениям деятельности субъекта бюджетного планирования комплексная система должна включать в себя оценку качества управления финансовыми потоками соответствующего субъекта бюджетного планирования; оценку эффективности и результативности расходования бюджетных средств. Первоначально, в рамках построения принципиально новой системы управления муниципальными финансами необходимо провести оценку показателей, характеризующих качество финансового менеджмента, осуществляемого субъектами бюджетного планирования. Оценку качества финансового менеджмента в рамках первого этапа Программы реформирования планируется провести по аналогии с порядком проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета Республики Карелия, главными администраторами доходов бюджета Республики Карелия, утвержденном Приказом Министерства финансов Республики Карелия от 19.06.2009 № 205. Кроме того, необходимо проанализировать динамику изменения результативности их деятельности в зависимости от изменений объемов бюджетного финансирования расходов. На основании данных, полученных в ходе оценки, в рамках второго этапа Программы реформирования необходимо разработать и нормативно утвердить: - систему показателей оценки качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования; - методику балльной оценки качества финансового менеджмента, позволяющую ежегодно формировать рейтинг субъектов бюджетного планирования и определять среднюю оценку качества управления финансовыми потоками; - порядок применения результатов мониторинга оценки качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования Петрозаводского городского округа. По итогам проведения оценки показателей качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования будут опубликованы в средствах массовой информации и (или) размещены на сайте Администрации Петрозаводского городского округа в сети «Интернет»: http://petrozavodsk-mo.ru рейтинг и результаты оценки качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования. Альтернативные способы реализации мероприятий 1). Альтернативность в проведении оценки перечня показателей, характеризующих качество финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования за последний отчетный год заключается в вариативности методологии проведения такой оценки, в том числе: - в проведении оценки по показателям, утвержденным Приказом Министерства финансов Республики Карелии от 19.06.2009 № 205 «О порядке проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета Республики Карелия, главными администраторами доходов бюджета Республики Карелия»; - в проведении оценки качества управления муниципальными финансами с применением расширенного перечня показателей, включающих в себя показатели, утвержденные на федеральном и региональном уровнях управления. Проведение оценки по расширенному перечню показателей позволит получить объективную картину состояния качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования. 2). При разработке методики балльной оценки качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования, предполагающей формирование ежегодного рейтинга, а также оценки среднего уровня качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования альтернативность реализации мероприятия заключается в вариативности набора предлагаемых показателей, применяемых для оценки качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования, и методологии проведения оценки и рейтингования соответствующих субъектов бюджетного планирования. В качестве основополагающих предлагается использовать показатели качества управления муниципальными финансами, утвержденные: - Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»; - Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 № 1313-р «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»; - Приказом Министерства финансов Республики Карелия от 19.06.2009 № 205 «О порядке проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета Республики Карелия, главными администраторами доходов бюджета Республики Карелия»; - Приказом Министерства финансов Республики Карелия от 01.07.2009 № 227 «Об утверждении Порядка проведения интегральной оценки качества управления муниципальными финансами муниципальных образований Республики Карелия и Порядка проведения конкурсного отбора муниципальных образований на право получения субсидий на реформирование муниципальных финансов». 3). При разработке муниципального правового акта, определяющего порядок применения результатов мониторинга оценки качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования при оценке деятельности и премирования на ее основе руководителей соответствующих субъектов бюджетного планирования, администраторов доходов бюджета и бюджетных учреждений, альтернативность заключается в различных подходах к формированию системы стимулирования руководителей субъектов бюджетного планирования: система может включать в себя различный набор показателей, позволяющих оценить качество управленческих процессов, текущие результаты выполнения административно-регламентных процедур, конечных результатов деятельности каждого субъекта бюджетного планирования в целом.
Факторы риска: оценка и способы регулирования В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 7 «Качество бюджетного планирования» система рисков может быть описана внешними и внутренними факторами риска: Внешние риски:
Тактическая задача 8 «Развитие собственной доходной базы» Анализ исходного состояния Основным источником налоговых доходов бюджета городского округа является налог на доходы физических лиц, относящийся к федеральным налогам. В 2008 году он составлял 45,1 процента в собственных доходах и 82,2 процента в общей сумме налоговых доходов бюджета городского округа, в 2009 году – 41,7 и 81,2 процента соответственно. Порядок определения налогооблагаемой базы, ставки налога определены главой 23 Налогового кодекса Российской Федерации. К местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые в собственных доходах и налоговых доходах бюджета городского округа занимают незначительный удельный вес (2008 год – 2,4 процента в собственных доходах и 4,4 процента в налоговых доходах, 2009 год – 2,6 и 5,2 процента соответственно). Налоговая база и предельные ставки местных налогов установлены федеральным законодательством. Органам местного самоуправления дано право устанавливать лишь налоговые ставки в пределах, установленных федеральным законодательством, а также дополнительные налоговые льготы. Нормативы отчислений по налоговым доходам определены Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом Республики Карелия от 01.11.2005 № 915-ЗРК «О межбюджетных отношениях в Республике Карелия». Кроме того, администратором по налоговым доходам являются налоговые органы. Таким образом, у Администрации Петрозаводского городского округа имеются преимущественно косвенные методы управления налоговыми доходами, в целях достижения их роста, путем стимулирования инвестиций, роста числа рабочих мест, имущества физических лиц, а также обеспечения полного учета налогооблагаемой базы по тем налогам, которые полностью или частично зачисляются в бюджет городского округа, участия в работе, проводимой налоговыми органами по сокращению задолженности по налоговым платежам в бюджет. В первую очередь увеличение доходов бюджета возможно за счет неналоговых доходов, доля которых в собственных доходах бюджета составляет в 2008 году – 29,6 процента, в 2009 году – 24,6 процента. Фактическое поступление неналоговых доходов в бюджет Петрозаводского городского округа (без учета доходов от оказания платных услуг) в 2009 году составило 533,6 млн.руб. (2007 год – 665,9 млн.руб., 2008 год – 656,7 млн.руб.). Таким образом, для развития доходной части бюджета Петрозаводского городского округа крайне актуальной остается задача эффективного использования собственности городского округа. Для решения данной задачи необходимо: • повышение эффективности и качества управления собственностью городского округа (недвижимостью и земельными участками), в том числе за счет: - организации учета объектов, находящихся в собственности городского округа, и предоставление информации заинтересованным лицам; - повышение эффективности работы по продаже имущества и земельных участков, находящихся в собственности городского округа; • повышение прозрачности и доступности сведений о собственности городского округа, в том числе за счет: - утверждения положения о раскрытии информации о собственности городского округа, в том числе по отдельным объектам собственности; - публикации в СМИ информации о стоимости объектов, находящихся в собственности городского округа, в том числе по отдельным объектам собственности; • полноценный учет имущества казны и его отражения в финансовой отчетности городского округа, в том числе за счет: - проведения инвентаризации собственности городского округа; • повышение эффективности работы муниципального сектора, в том числе за счет: - планирования деятельности и системного мониторинга результатов финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий; - проведения анализа деятельности предприятий, подготовки предложений и реализации решений по оптимизации количества предприятий путем ликвидации, реорганизации, приватизации убыточных муниципальных унитарных предприятий; - приведения уставов предприятий в соответствие с законодательством и заключение трудовых договоров с их руководителями; - контроля за соответствием законодательству текущей деятельности предприятий, в частности, по совершению сделок с недвижимым имуществом. Главным администратором доходов от использования имущества, находящегося в собственности городского округа, прочих доходов от оказания платных услуг получателями средств бюджетов городских округов и компенсации затрат бюджетов городских округов, доходов от продажи материальных и нематериальных активов (за исключением доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городского округа, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков, а также доходов от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городского округа) выступает Администрация Петрозаводского городского округа. Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 18.03.2008 № 619 утвержден Порядок осуществления бюджетных полномочий главным администратором доходов бюджета Петрозаводского городского округа – Администрацией города Петрозаводска (с изменениями). Данным постановлением определен перечень кодов бюджетной классификации доходов, закрепленных за структурными подразделениями Администрации Петрозаводского городского округа, для осуществления ими бюджетных полномочий по доходам бюджета городского округа, главным администратором которых является Администрация городского округа, а также определены их бюджетных полномочия. В соответствии с Законом Республики Карелия от 28.02.2007 № 1060-ЗРК «О распоряжении земельными участками в Петрозаводском городском округе, государственная собственность на которые не разграничена» и Указом Главы Республики Карелия от 24.01.2007 № 11 «О Министерстве промышленности и природных ресурсов в Республики Карелия» (утратил силу с 24.01.08), Указом Главы Республики Карелия от 24.01.08 № 3 «О Министерстве природных ресурсов Республики Карелия» (действующий с 24.01.08) администратором доходов бюджета городского округа по арендной плате за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городского округа, а также средствам от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков, а также доходов от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городского округа, является Министерство природных ресурсов Республики Карелия. По другим доходным источникам, относящимся к неналоговым доходам, администраторы устанавливаются приложением к Решению Петрозаводского городского Совета о бюджете Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год. Так, администраторами денежных взысканий (штрафов) за различные нарушения законодательства выступают порядка 20 организаций (территориальные органы федеральных органов государственной власти, Министерства Республики Карелия). Наиболее значительные суммы штрафов поступают в бюджет городского округа по штрафам, администратором которых является Министерство внутренних дел по Республике Карелия (60-65 процентов от общей суммы поступивших штрафов). Имеют место случаи, когда администраторы доходов бюджета городского округа с целью повышения «своей результативности» занижают прогнозные показатели по администрируемым доходам, то есть качество планирования доходов администраторами находится не на должном уровне. Необходимо повысить качество и объективность администрирования неналоговых доходов, усилить контрольные функции главных администраторов (администраторов) доходов и сделать институт администрирования эффективным механизмом исполнения бюджетных показателей по неналоговым доходам. Фактическое поступление доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями Петрозаводского городского округа в 2009 году, составило 264,4 млн.руб. (2007 год – 178,5 млн.руб., 2008 год – 228,3 млн.руб.). В расчете на 1 жителя Петрозаводского городского округа в 2009 году доходы от оказания платных услуг составили 975 рублей, в 2008 году – 849 рублей, в 2007 году – 670 рублей. Следует отметить, что на протяжении трех последних лет наблюдается рост поступлений от оказания платных услуг и дальнейший рост данного вида доходов является приоритетной задачей для бюджетных учреждений, реализация которой, прежде всего, возможна за счет внедрения новых видов платных услуг. План реформирования:
обоснование мероприятий и ожидаемые результаты Для повышения доходов от использования муниципального имущества необходимо осуществить комплекс мер, включающих в себя меры по разграничению собственности, в том числе на землю, инвентаризации земельных участков и приведения ставок аренды к рыночным. На первом этапе реализации Программы реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа планируется: - проведение инвентаризации муниципальных правовых актов городского округа в части собственности городского округа, отмена недействующих муниципальных правовых актов, внесение необходимых изменений и дополнений в действующие муниципальные правовые акты; - проведение инвентаризации собственности городского округа; - проведение анализа целесообразности продажи или сдачи в аренду объектов, находящихся в собственности городского округа, исходя из экономической выгоды; - проведение оценки деятельности муниципальных унитарных предприятий; - разработка порядка предоставления отчетности о деятельности организаций, в которых доли уставного капитала принадлежат городскому округу; - оценить возможность внедрения новых видов платных услуг. На втором этапе будет осуществляться публикация в СМИ и (или) сети «Интернет» http://petrozavodsk-mo.ru информации об объектах, находящихся в собственности Петрозаводского городского округа, и результатов деятельности муниципальных предприятий и учреждений. По результатам реализации первого этапа Программы реформирования муниципальных финансов прогнозируется достичь поступлений:
- неналоговых доходов (без учета доходов от оказания платных услуг) – с ростом на 15 процентов к уровню исходного состояния;
- доходов от оказания платных услуг – с ростом на 10 процентов к уровню исходного состояния.
По результатам реализации второго этапа Программы реформирования, в связи с проведением мероприятий по продаже муниципальной собственности (имущества и земельных участков), внедрением новых видов платных услуг прогнозируется достичь поступлений:
- неналоговых доходов (без учета доходов от оказания платных услуг) - посредством сохранения уровня первого этапа реализации Программы реформирования;
- доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями Петрозаводского городского округа, - с ростом на 10 процентов к уровню первого этапа реализации Программы реформирования. Альтернативные способы реализации мероприятий
Достаточно перспективным может стать использование таких механизмов, как долгосрочная аренда, концессия, доверительное управление. Альтернативы повышению эффективности деятельности муниципальных предприятий и публичности реестра объектов недвижимости, находящихся в собственности городского округа, нет. Факторы риска: оценка и способы регулирования
Риск реализации данных мероприятий связан с возможным изменением федерального и республиканского законодательства в части нормативных правовых актов, регулирующих вопросы передачи имущества из различных уровней собственности, его использования, в том числе приватизации. Вторая группа рисков связана со сложностью оптимизации инструментов административного и рыночного регулирования. Внешние риски:
Тактическая задача 9 «Финансовая гибкость» Анализ исходного состояния
Финансовая гибкость – способность бюджетов эффективно реагировать в финансовом плане на изменяющиеся внешние экономические условия. Финансовая гибкость бюджета позволяет самостоятельно приспосабливаться к неблагоприятным изменениям внешних условий. Для оценки финансовой гибкости финансовым управлением комитета по вопросам экономики и финансов исследуется возможность увеличения доходной базы бюджета Петрозаводского городского округа, а также способность сокращения административных расходов, объема общественных услуг, либо возможность отложить инвестирование средств в объекты, требующие капитального ремонта, строительства и реконструкции на более поздние периоды. Следует отметить, что ежегодно Администрацией Петрозаводского городского округа разрабатываются и утверждаются мероприятия по мобилизации дополнительных налоговых и неналоговых доходов и мероприятия по оптимизации расходов бюджета и реорганизации сети бюджетных учреждений Петрозаводского городского округа. Важнейшим условием повышения гибкости в управлении доходами является право органа местного самоуправления самостоятельно устанавливать налоги, а также изменять их ставки и налоговую базу. В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации налоги и сборы подразделяются на федеральные, региональные и местные. Федеральные и региональные налоги и сборы являются негибкими доходами, так как плательщики, налогооблагаемая база, ставки налогов и налоговые льготы по этим налогам и сборам установлены федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Кроме того, нормативы отчислений по этим налогам в местные бюджеты установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации (в Республике Карелия – Законом Республики Карелия от 01.11.2005 № 915-ЗРК «О межбюджетных отношениях в Республике Карелия»). Гибкими доходами местных бюджетов являются местные налоги, к которым относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Однако эти налоги занимают незначительное место в доходах бюджета Петрозаводского городского округа. Так, в собственных доходах бюджета в 2009 году они составляют 2,6 процента (2007 год – 3,0 процента, 2008 год – 2,4 процента), в налоговых и неналоговых доходах в 2009 году – 3,5 процента (2007 год – 3,8 процента, 2008 год – 2,9 процента), в налоговых доходах в 2009 году – 5,1 процента (2007 год – 5,8 процента, 2008 год – 4,5 процента). Плательщики, налоговая база, предельные ставки, льготы по данным налогам установлены федеральным законодательством. Органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать налоговые ставки в пределах, установленных федеральным законодательством, а также дополнительные налоговые льготы. Решением Петрозаводского городского Совета от 02.10.2001 № XXIV/XIII-253 «Об установлении ставок налога на имущество физических лиц на территории муниципального образования г.Петрозаводска» ставка налога на имущество физических лиц по имуществу стоимостью свыше 500 тыс.руб. установлена в размере 1,5 процента при максимально возможной в размере 2,0 процентов, установленной Федеральном законом от 17.07.1999 № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц». В соответствии с Решением Петрозаводского городского Совета от 10.11.2005 № XXV/XXI-196 «Об установлении и введении в действие на территории Петрозаводского городского округа земельного налога» отдельным категориям налогоплательщиков - физическим лицам предоставлены дополнительные льготы (освобождение) по земельному налогу. Кроме того, ряду категорий налогоплательщиков установлены налоговые ставки ниже максимального размера, установленного Налоговым кодексом. В результате в бюджет городского округа по данным инспекции Федеральной налоговой службы России по г.Петрозаводску недопоступило земельного налога в 2007 году 45,6 млн.руб., что составляет 2,3 процента от налоговых и неналоговых доходов и 3,6 процента от налоговых доходов. В 2008 году недопоступило 42,3 млн.руб., что составляет 1,7 процента от налоговых и неналоговых доходов и 2,6 процента от налоговых доходов. Таким образом, сумма выпадающих доходов от предоставления дополнительных налоговых льгот и установления налоговых ставок ниже максимально возможных, оказывает незначительное влияние на доходную часть бюджета Петрозаводского городского округа. В условиях мирового финансового кризиса, ухудшения финансового положения хозяйствующих субъектов, а также населения городского округа отмена дополнительных налоговых льгот физическим лицам и повышение ставок налога до максимально возможных приведет к ухудшению финансового состояния организаций, росту неурегулированной задолженности в бюджет городского округа, возникновению напряженности и нестабильности в городском округе. Доля межбюджетных трансфертов в общей сумме доходов бюджета городского округа в 2009 году составляет 39,4 процента (2007 год – 38,2 процента, 2008 год – 32,5 процента), из них дотации в общей сумме доходов в 2009 году составляют 1,6 процента (в 2007 году – 1,4 процента, в 2008 году – 2,2 процента). В собственных доходах бюджета в 2009 году дотации составляют 2,0 процента (2007 год – 1,8 процента, 2008 год – 2,8 процента). Таким образом, уровень дотационности бюджета Петрозаводского городского округа незначителен и не оказывает значительного влияния на финансовую гибкость бюджета. Кроме того, в городском округе не имеется градообразующих предприятий, то есть наблюдается диверсификация экономики, что также положительно влияет на финансовую гибкость бюджета городского округа, так как поступление доходов в бюджет не зависит от одного или нескольких предприятий или отдельных отраслей экономики. В управлении расходами условием повышения гибкости, прежде всего, является возможность отказа либо переноса на более поздние сроки предусмотренных в бюджете расходов капитального характера и мероприятий долгосрочных муниципальных целевых программ. Социальные расходы, представляющие собой значительную и растущую часть расходов бюджета, являются наименее гибкими расходами ввиду их законодательной защищенности. Прошедший 2009 год наглядно показал финансовую гибкость как местных бюджетов, так и бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета. Нестабильная экономическая ситуация на фоне мирового финансового кризиса негативно сказалась на доходной части бюджета Петрозаводского городского округа. В течение 2009 года запланированные доходы бюджета (без учетов доходов от оказания платных услуг и безвозмездных поступлений) подвергались сокращению 2 раза на общую сумму 511,1 млн.руб. Расходная часть бюджета округа сокращена на 526,5 млн.руб., в том числе более 60,0 процентов сокращенных расходов пришлось на расходы капитального характера и мероприятия долгосрочных муниципальных целевых программ. Такая мера позволила Администрации Петрозаводского городского округа обеспечить все социальные обязательства. Заработная плата работникам бюджетной сферы выплачивалась без задержек, при этом выплачен повышенный аванс за декабрь 2009 года от 60 процентов и выше. Уплачены в полном объеме текущие платежи по страховым взносам во внебюджетные государственные фонды. Оплачены по сроку уплаты коммунальные услуги, услуги связи и иные услуги, необходимые для стабильного функционирования бюджетных учреждений, планово осуществлялось финансирование расходов на благоустройство города и предоставление мер социальной поддержки граждан. Нельзя не отметить, что немаловажным фактором для недопущения дестабилизации финансового процесса явилось внедрение в 2009 году в процесс исполнения бюджета Петрозаводского городского округа такого понятия как «отложенные лимиты бюджетных обязательств», которые не давали возможности получателям бюджетных средств заключать договоры (контракты) и представляли собой некий резерв средств, который впоследствии и подвергся сокращению. Кроме того, в течение 2009 года проводилась постоянная работа с кредитными организациями. Сокращение доходной части бюджета повлекло увеличение дефицита, источником погашения которого выступили кредиты коммерческих банков. В условиях нестабильной экономической ситуации кредитные организации сократили лимит выдачи кредитных ресурсов и увеличили процентные ставки. В результате проведенной работы Администрации Петрозаводского городского округа удалось не допустить финансового коллапса и снизить ставки кредитования. Также следует отметить, что на протяжении трех последних лет наблюдается превышение темпов роста расходной части бюджета над темпами роста доходной части бюджета. Так, в 2009 году к уровню 2008 года рост расходной части бюджета составил 13,8 процента, рост доходной части бюджета – 8,5 процента, в 2008 году к уровню 2007 года – аналогичная ситуация (расходы – рост на 25,5 процентов, доходы – рост на 17,6 процентов). Такая ситуация со стороны финансовой гибкости не является благоприятной и требует сокращения разрывов между темпами роста расходной и доходной частей бюджета, что является основным моментом для решения данной тактической задачи. План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты На первом этапе Программы реформирования планируется разработка и утверждение мероприятий по мобилизации дополнительных налоговых и неналоговых доходов и мероприятий по оптимизации расходов бюджета на 2010 год. Необходимо разработать систему показателей, позволяющих оценить финансовую гибкость бюджета Петрозаводского городского округа. На втором этапе Программы реформирования, на основании разработанной системы показателей, планируется осуществить оценку финансовой гибкости бюджета Петрозаводского городского округа, а также уже с учетом результатов проведенной оценки разработать и утвердить вышеуказанные мероприятия на 2011 год. По итогам проведения оценки показатели, отражающие финансовую гибкость бюджета Петрозаводского городского округа, а также мероприятия по мобилизации дополнительных налоговых и неналоговых доходов и мероприятия по оптимизации расходов бюджета будут опубликованы в средствах массовой информации и (или) размещены на сайте Администрации Петрозаводского городского округа в сети «Интернет»: http://petrozavodsk-mo.ru. Важным моментом реализации первого и второго этапов Программы реформирования станет сдерживание роста дотационности бюджета Петрозаводского городского округа и ее поддержание на уровне не выше исходного состояния. Также необходимо проведение соответствующих мероприятий, направленных на повышение темпов роста доходной части над темпами роста расходной части бюджета Петрозаводского городского округа. При этом, разрыв темпов роста доходной и расходной частей бюджета не должен превысить 9 процентов (без учета расходов, осуществляемых за счет остатков средств межбюджетных трансфертов, сложившихся на 01 января финансового года и использованных в текущем финансовом году). Альтернативные способы реализации мероприятий В рамках действующего бюджетного законодательства и ограниченности бюджетных ресурсов Петрозаводского городского округа, альтернатив планируемых к реализации мероприятий в рамках тактической задачи «Финансовая гибкость» не существует. Вариант привлечения долговых обязательств не может быть принят к реализации по причине установления предельного размера муниципального долга и роста расходов бюджета Петрозаводского городского округа на его обслуживание. Факторы риска: оценка и способы регулирования
В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 9 «Финансовая гибкость», система рисков может быть описана внешними и внутренними факторами риска: Внешние риски:
Внутренние риски:
Тактическая задача 10 «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов» Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации временный кассовый разрыв – прогнозируемая в определенный период текущего финансового года недостаточность на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления кассовых выплат из местного бюджета. Кассовые разрывы возникают в связи с несовпадением сроков поступления денежных средств и потребностью в их расходовании. Финансовым управлением комитета по вопросам экономики и финансов Администрации Петрозаводского городского округа проводится детальный анализ причин возникновения временных кассовых разрывов и финансовых последствий их возникновения, результаты которого учитываются на этапе планирования кассовых разрывов, и разрабатывается план мероприятий по привлечению финансовых ресурсов для финансирования кассовых разрывов. С 2005 по 2007 год планирование кассовых разрывов осуществлялось на основании сводной бюджетной росписи. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации Администрацией Петрозаводского городского округа ежегодно, одновременно с Решением о бюджете на очередной финансовый год, принимается Программа муниципальных заимствований. Данной программой устанавливается, что для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих в ходе исполнения бюджета Петрозаводского городского округа, планируется привлечение средств кредитных организаций и бюджетных кредитов из бюджета Республики Карелия. Кроме того, на покрытие временных кассовых разрывов направляются остатки средств, сложившиеся на едином счете бюджета Петрозаводского городского округа на начало текущего финансового года. С 2008 года оценка возникновения кассовых разрывов осуществляется в ходе составления и уточнения кассового плана исполнения бюджета Петрозаводского городского округа. В настоящее время действует постановление Администрации Петрозаводского городского округа от 31.12.2009 № 3654 «Об утверждении Порядка составления и ведения кассового плана исполнения бюджета Петрозаводского городского округа, Порядка составления, утверждения и доведения предельных объемов финансирования из бюджета Петрозаводского городского округа», в соответствии с которым в целях мониторинга и определения величины и сроков наступления временных кассовых разрывов в определенный период текущего финансового года кассовый план Петрозаводского городского округа формируется: - на текущий финансовый год с поквартальной детализацией; - на текущий календарный месяц. Формирование кассового плана на текущий календарный месяц включает в себя: - разработку кассового плана поступлений в бюджет Петрозаводского городского округа, включая все источники поступлений средств (налоговые и неналоговые доходы, с учетом доходов от оказания платных услуг, безвозмездные поступления, кредиты коммерческих организаций и вышестоящих бюджетов); - разработку кассового плана выплат из бюджета Петрозаводского городского округа, включая планируемые расходы за счет всех источников поступления средств и расходы, необходимые для гашения кредитов коммерческих организаций и вышестоящих бюджетов. На этапе формирования кассового плана поступлений и кассового плана выплат принимаются решения о сумме привлекаемых долговых обязательств на очередной месяц. Общий объем временных кассовых разрывов возникших в процессе исполнения бюджета Петрозаводского городского округа за 2007-2009 гг. составил 1 768,1 млн.руб. (рис. 8).
Рис. 8 Объем кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета Петрозаводского городского округа на 2007-2009 гг.
Как показывает практика кассового исполнения бюджета Петрозаводского городского округа, более 70 процентов всего объема кассовых разрывов возникает во втором и четвертом квартале финансового года по причинам увеличения совокупного объема обязательств в связи с выплатой отпускных работникам бюджетной сферы и погашением долговых обязательств Петрозаводского городского округа. Также немаловажную роль играет и неравномерное поступление доходов в течение финансового года. При возникновении кассового разрыва Администрация Петрозаводского городского округа в основном использует практику кредитных линий. Такой инструмент финансирования кассовых разрывов позволяет получать кредитные ресурсы траншами и минимизировать расходы на обслуживание долговых обязательств путем сокращения срока привлечения кредитных ресурсов. Таблица 9 Финансовые последствия возникновения временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета Петрозаводского городского округа за 2007-2009 гг.
Так, проведенный анализ финансовых последствий возникновения временных кассовых разрывов в 2007-2008 гг. показал снижение средней стоимости 1 рубля привлеченных денежных средств на покрытие временных кассовых разрывов практически в 2 раза. Ситуация 2009 года противоположна. Средняя стоимость 1 рубля привлеченных денежных средств на покрытие временных кассовых разрывов по сравнению с уровнем 2008 года выросла больше, чем в 3 раза. Причиной такого роста явилась нестабильная экономическая ситуация на фоне мирового финансового кризиса, повлекшая существенный рост процентных ставок за пользование кредитными ресурсами (в 2008 году в докризисный период кредитные ресурсы привлекались под 9,25-10,25 процента годовых, в 2009 году в условиях кризиса – 20,0-18,8 процента годовых). При этом нельзя не отметить тот факт, что во второй половине 2009 года проведена соответствующая работа с кредитными организациями по снижению процентных ставок по ранее полученным кредитным ресурсам. Бюджетные кредиты на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований, предоставляются в соответствии с Законом Республики Карелия о бюджете на очередной финансовый год и Постановлением Правительства Республики Карелия «Об утверждении условий предоставления из бюджета Республики Карелия бюджетам муниципальных образований Республики Карелия бюджетных кредитов для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении указанных бюджетов, на осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, а также использования и возврата предоставленных бюджетных кредитов». Бюджетные кредиты из бюджета Республики Карелия являются наиболее выгодным источником финансирования кассовых разрывов, так как плата за пользование бюджетными кредитами осуществляется по ¼ действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Министерством финансов Республики Карелия в приоритетном порядке рассматриваются обращения о выделении бюджетных кредитов в случае, если временный кассовый разрыв связан с ликвидацией последствий стихийных бедствий, недостатком средств местных бюджетов на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы и оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений, при этом в кассовых разрывах не учитываются сезонные увеличения расходов на проведение капитального ремонта учреждений бюджетной сферы, строительство и реконструкцию социально-значимых объектов Петрозаводского городского округа. В 2008 году в соответствии с действующими условиями предоставления бюджетных кредитов из бюджета Республики Карелия для покрытия временных кассовых разрывов между Администрацией Петрозаводского городского округа и Министерством финансов Республики Карелия был заключен договор о предоставлении из бюджета Республики Карелия бюджетного кредита бюджету Петрозаводского городского округа на погашение просроченной задолженности перед государственными внебюджетными фондами на возмездной и возвратной основе в размере 65,6 млн.руб. со сроком гашения в 2009 году. Бюджетные кредиты из бюджета Республики Карелия для покрытия временных кассовых разрывов бюджету Петрозаводского городского округа в 2009 году не выделялись. Однако, в связи с изменившейся экономической ситуацией на фоне мирового финансового кризиса, в 2009 году по предложению Администрации Петрозаводского городского округа с Министерством финансов Республики Карелия заключено Соглашение о реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту, выделенному в 2008 году из бюджета Республики Карелия бюджету Петрозаводского городского округа на погашение просроченной задолженности перед государственными внебюджетными фондами, со сроком гашения до 01 июля 2012 года. Кроме того, в июне 2009 года в целях обеспечения своевременных расчетов по выплате заработной платы и отпускных работникам бюджетных учреждений Петрозаводского городского округа Министерством финансов Республики Карелия по обращению Администрации Петрозаводского городского округа предоставлена авансовая дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности в размере 10,0 млн.руб. Порядок расчета объема привлекаемых кредитных ресурсов, направляемых на финансирование недостаточности средств на счетах местного бюджета, определен Методикой расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств в бюджет Петрозаводского городского округа, утвержденной постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 20.06.2008 № 1461. Данная методика позволяет спланировать привлечение долговых обязательств в течение финансового года, но тем не менее носит достаточно субъективный характер и не учитывает формирование финансового резерва для финансирования кассовых разрывов. План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты На первом этапе реализации Программы реформирования планируется: - повышение качества управления остатками на едином счете бюджета. В данном случае необходимо будет определить процедуру формирования финансового резерва и зафиксировать его предельный объем. Основной принцип, который будет заложен в механизм формирования финансового резерва, заключается в оптимизации соотношения расходов на привлечение финансовых ресурсов в кредитных организациях и величины упущенной выгоды от резервирования бюджетных средств; - использование новых кредитных линий. На втором этапе реализации Программы реформирования планируется осуществление формализации итогов возникновения временных кассовых разрывов. Результаты ежегодно проводимого анализа причин возникновения временных кассовых разрывов и финансовых последствий их возникновения планируется публиковать в средствах массовой информации и (или) размещать в сети «Интернет» на официальном сайте Администрации Петрозаводского городского округа: http://petrozavodsk-mo.ru. По результатам выполнения комплексной системы мероприятий будет сформирована нормативно-правовая основа для осуществления эффективного планирования и финансирования временных кассовых разрывов, позволяющая: - снизить финансовые последствия возникновения временных кассовых разрывов; - поддерживать высокий уровень управления финансами в рамках рассматриваемой задачи, при котором отсутствует просроченная кредиторская задолженность по долговым обязательствам, привлекаемым на финансирование кассовых разрывов. Альтернативные способы реализации мероприятий В связи с тем, что при исполнении бюджета Петрозаводского городского округа невозможно полностью избежать возникновения временных кассовых разрывов, главным критерием при выборе тех или иных альтернатив является минимизация финансовых последствий от возникновения временных кассовых разрывов. 1). Альтернативность в проведении оценки причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении местного бюджета и финансовых последствий их возникновения, заключается в различиях методов проведения оценки. Одним из методов проведения оценки может стать анализ практики муниципальных заимствований Администрации Петрозаводского городского округа в целях покрытия временных кассовых разрывов за три последних отчетных года и текущий финансовый год. Проведение такого анализа позволит выявить причины и оценить финансовые последствия возникновения только тех временных кассовых разрывов, которые были покрыты за счет привлеченных денежных средств. Применение данного метода проведения оценки не позволяет выявить весь объем кассовых разрывов, в частности тех разрывов, которые были покрыты за счет собственных резервов. 2). При определении процедуры формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов, альтернативность заключается: - в использовании традиционных финансовых инструментов обеспечения краткосрочной ликвидности. В целях обеспечения краткосрочной ликвидности бюджета Петрозаводского городского округа уже используются кредитные линии. Кроме того, возможно привлечение краткосрочных заимствований у кредитных организаций. Использование данных инструментов при всей их привлекательности имеет ряд недостатков. В первую очередь, это высокая прямая стоимость таких кредитных ресурсов, а также существенные организационные и административные издержки получения доступа к кредиту; - в поддержании строго фиксированного остатка денежных средств на едином счете бюджета Петрозаводского городского округа. Данная альтернатива позволит свести к минимуму вероятность возникновения кассовых разрывов, однако такая альтернатива способствует ведению недостаточно гибкой политики управления финансами. Факторы риска: оценка и способы регулирования
Система рисков по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 10 «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов» может быть описана внешними и внутренними факторами риска: Внешние риски:
Внутренние риски:
Задача 11 «Внедрение формализованных процедур управления муниципальным долгом, принятия долговых обязательств»
Анализ исходного состояния На момент разработки Программы реформирования учет долговых обязательств осуществляется в форме муниципальной долговой книги в порядке, установленном постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 09.04.2009 № 974 «Об утверждении Порядка ведения муниципальной долговой книги Петрозаводского городского округа» и от 28.07.2009 № 2178 «Об уточнении формы муниципальной долговой книги Петрозаводского городского округа». Учет просроченной кредиторской задолженности муниципальных бюджетных учреждений Петрозаводского городского округа, долговых обязательств муниципальных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых принадлежат муниципальному образованию (округу), осуществляется в соответствии с постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 01.10.2009 № 2724 «Об утверждении Временного положения об учете информации о долговых обязательствах и кредиторской задолженности Петрозаводского городского округа (консолидированном долге Петрозаводского городского округа)». На этапе планирования в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Решением о бюджете Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год ежегодно устанавливается верхний предел муниципального внутреннего долга и утверждается Программа муниципальных внутренних заимствований. Объем муниципального долга Петрозаводского городского округа с группировкой по видам заимствований за период с 1 января 2008 года по 1 января 2010 года представлен в таблице 10. Таблица 10 Объем муниципального долга Петрозаводского городского округа (млн.руб.)
В процессе формирования и исполнения местного бюджета в 2007-2009 годах Администрацией Петрозаводского городского округа соблюдены все требования Бюджетного кодекса Российской Федерации в части ограничений объема муниципального долга, расходов на его обслуживание и других показателей кредитоспособности. Суммы привлеченных долговых обязательств, суммы расходов на обслуживание долга не превышали предельных значений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и Решениями о местном бюджете на соответствующий финансовый год (таблица 11). Таблица 11 Характеристика соблюдения Петрозаводским городским округом требований бюджетного законодательства Российской Федерации
* В соответствии с пунктом 3 статьи 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в случае утверждения муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования о бюджете в составе источников финансирования дефицита местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования, и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета дефицит местного бюджета может превысить ограничения, установленные настоящим пунктом, в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета. В случае утверждения муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования о бюджете в составе источников финансирования дефицита местного бюджета разницы между полученными и погашенными муниципальным образованием бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, дефицит местного бюджета может превысить ограничения, установленные пунктом 3 статьи 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в пределах указанной разницы. Соотношение общего объема муниципального долга Петрозаводского городского округа к объему доходов местного бюджета без учета межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2007 – 2009 годы года представлено на рисунке 9:
Рис.9 Соотношение объема муниципального долга Петрозаводского городского округа к объему доходов местного бюджета без учета межбюджетных трансфертов за 2007 – 2009 годы. Программой внутренних муниципальных заимствований устанавливаются объемы привлечения и погашения долговых обязательств, направляемых для покрытия дефицита местного бюджета. В основном, это средства кредитных организаций и бюджетные кредиты из бюджета Республики Карелия. Суммы привлекаемых и погашаемых кредитов рассчитываются исходя из планируемых доходов, расходов, дефицита местного бюджета, а также планируемой суммы поступления средств из других источников финансирования дефицита бюджета. Динамика привлечения и погашения заимствований с группировкой по видам заимствований отражена в таблице 12. Таблица12 Динамика привлечения и погашения заимствований, (млн.руб.)
Средневзвешенная процентная ставка за пользование кредитными ресурсами в 2007 – 2009 гг. представлена на рисунке 10:
Рис.10 Средневзвешенная процентная ставка за пользование кредитными ресурсами в 2007-2099 гг. С целью минимизации бюджетного риска в сочетании с низкой стоимостью обслуживания долга постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 20.06.2008 № 1461 утверждены Методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств в бюджет Петрозаводского городского округа и Порядок оценки кредитоспособности бюджета Петрозаводского городского округа. В соответствии с указанным постановлением планирование объема привлекаемых долговых обязательств на очередной период (год, месяц, день) осуществляется на основе прогнозов ожидаемых доходов, объемов расходов на погашение и обслуживание уже принятых долговых обязательств, расходов бюджета Петрозаводского городского округа, в том числе, расходов, не подлежащих сокращению в течение финансового года. Основным моментом в управлении муниципальным долгом является недопущение его роста выше безопасного показателя, который установлен на уровне 40 процентов к объему доходов бюджета Петрозаводского городского округа без учета безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. В целом, вся система управления муниципальным долгом полностью отвечает требованиям бюджетного законодательства. Управление долгом и осуществление заимствований производится в соответствии с утвержденными представительным органом показателями. Тем не менее, необходимо выделить отсутствие методики планирования и расчета возможного привлечения новых долговых обязательств на трехлетний период. Соответственно, управленческие решения, принимаемые относительно муниципальных заимствований в текущем периоде, не основываются на перспективном периоде. Кроме того, отсутствует практика кредитования по кредитным линиям на срок менее 1 года, результатом которой могло быть удешевление процентной стоимости кредитного продукта. В рамках решения этой задачи необходимо совершенствовать работу по управлению долгом и систему принятия решений о привлечении заимствований. План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты Сложившаяся ситуация неустойчивого развития рынка кредитных ресурсов требует создания такой системы управления муниципальными заимствованиями, которая бы позволила обеспечить четкий механизм планирования и привлечения муниципальных заимствований на трехлетний период на основе одновременного расчета их влияния на долговую нагрузку на бюджет Петрозаводского городского округа и кредитоспособность городского округа. Соответственно, необходимо осуществлять дальнейшее проведение оценки действующих долговых обязательств округа. На основании выявленных в ходе аналитической работы по оценке действующих долговых обязательств основных тенденций и проблем развития системы управления муниципальным долгом необходимо, на первом этапе, разработать методологию расчета долговой нагрузки на местный бюджет с учетом: - действующих и планируемых к принятию долговых обязательств; - расходов бюджета на погашение просроченной кредиторской задолженности по всем расходным обязательствам; - всех показателей платежеспособности и кредитоспособности городского округа. Во-вторых, на основе разработанной методологии необходимо внести коррективы в существующую методику расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств в бюджет Петрозаводского городского округа. В силу ограниченности бюджетных ресурсов методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств должна обеспечить: - сокращение расходов на обслуживание муниципального долга; - создание сбалансированной структуры муниципальных заимствований, основанной на приоритетах целевого использования долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных заимствований; - минимизацию рисков управления муниципальным долгом. На втором этапе Программы реформирования планируется осуществлять управление долговыми обязательствами согласно принятым методикам и установленным процедурам, ежеквартально публиковать в СМИ и (или) размещать в сети «Интернет» на официальном сайте Администрации Петрозаводского городского округа http://petrozavodsk-mo.ru сведения о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательств и срокам их погашения. По итогам за 2009 - 2010 годы будет продолжена аналитическая работа по оценке действующих долговых обязательств и, в случае необходимости, откорректированы утвержденные методики и нормативные правовые акты. По итогам реализации мероприятий второго этапа планируется достигнуть уровень управления муниципальными финансами, при котором: - все операции по долговым обязательствам в последнем отчетном и текущем финансовых годах полностью соответствуют установленной процедуре; - система планирования и привлечения муниципальных долговых заимствований позволяет сохранить безопасный уровень платежеспособности местного бюджета и экономически обоснованный объем муниципального долга с учетом требований и ограничений Бюджетного кодекса Российской Федерации. Результатом проведения мероприятий должно стать снижение отношения муниципального долга к объему собственных доходов бюджета Петрозаводского городского округа. В сложившихся условиях, а именно в ситуации сокращения поступления собственных доходов в бюджет Петрозаводского городского округа, политику в области управления муниципальным долгом округа необходимо строить на обеспечении оптимальной структуры муниципального долга и поддержании его объема на управляемом (объективном) уровне. Альтернативные способы реализации мероприятий Единственным альтернативным решением рассматриваемой тактической задачи может быть полный отказ от осуществления муниципальных заимствований. Однако проведение такой политики лишает орган местного самоуправления возможности сформировать оптимальную модель финансирования долгосрочных инвестиционных проектов. При наличии дефицитности местного бюджета проведение такой политики невозможно. Альтернативность регламентации процессов управления муниципальным долгом зависит от степени детализации и формализации отдельных процедур и степени консервативности муниципальной долговой политики. 1). Альтернативность в проведении оценки действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, за 2007- 2). Различия возможных подходов к разработке методологии расчета долговой нагрузки заключаются в степени детализации описания отдельных процедур расчетов и в вариантности набора факторов, влияющих на долговую нагрузку и набора показателей, отражающих платежеспособность бюджета. В рамках реализации мероприятий необходимо разработать и утвердить методологию, которая позволит определить оптимальный уровень долговой нагрузки местного бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период. 3). Альтернативность корректировки методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств в бюджет Петрозаводского городского округа, утвержденной постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 20.06.2008 № 1461, зависит от степени детализации описания отдельных процедур расчета и вариативности набора показателей, учитываемых при определении объема возможного привлечения новых долговых обязательств. Утвержденный порядок и методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств в бюджет Петрозаводского городского округа должны определить четкий регламент процедур планирования и привлечения новых долговых обязательств и предусматривать комплекс показателей, позволяющих обеспечить необходимый уровень экономической безопасности для бесперебойного функционирования городской инфраструктуры и выполнения социальных программ от рисков, связанных с погашением долговых обязательств. Факторы риска: оценка и способы регулирования В ходе реализации мероприятий, направленных на решение тактической задачи 11 «Внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования» возможно возникновение рисков, связанных с установлением оптимального перечня показателей, характеризующих платежеспособность местного бюджета. Кроме того, в ходе внедрения формализованных процедур управления муниципальным долгом могут возникнуть ряд рисков внешнего характера, таких как изменение федерального законодательства и финансово-экономической ситуации в части порядка осуществления заимствований или роста ставки рефинансирования. В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение рассматриваемой тактической задачи, система рисков может быть описана внешними и внутренними факторами: Внешние риски:
Тактическая задача 12 «Повышение эффективности деятельности бюджетных учреждений» Анализ исходного состояния Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» в качестве одного из параметров оценки устанавливается критерий «доля муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений» (бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе). Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 № 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» в развитие Указа Президента установлено, что показатель доли муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) позволяет оценить степень внедрения муниципальных учреждений нового типа - автономных учреждений, большая финансовая и организационная самостоятельность которых позволяет более эффективно управлять имеющимися ресурсами, обеспечивая при этом рост заработной платы и улучшение качества предоставляемых услуг. Проводимые реформы, направленные на повышение эффективности муниципального управления, предполагают осуществление серьезных изменений в структуре бюджетного сектора. В этой связи основными направлениями реформирования в данной сфере являются: Ø оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств, в том числе путем создания автономных учреждений; Ø уточнение правового статуса и преобразование бюджетных учреждений; Ø переход к новым формам финансового обеспечения предоставления муниципальных услуг. Реструктуризация бюджетного сектора рассматривается в качестве одного из направлений повышения эффективности бюджетных расходов. Для практического осуществления данного направления необходимо провести функциональный и количественный анализ бюджетной сети, заключающийся в обследовании деятельности муниципальных учреждений путем сравнения фактически достигнутых показателей деятельности учреждений, осуществляющих функции в сферах, относящихся к вопросам местного значения. Указанный анализ также включает в себя оценку обеспеченности потребителей соответствующими муниципальными услугами, обследование материально-технической базы конкретных учреждений, степень обеспеченности финансированием за счет доходов от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности. Петрозаводский городской округ располагает развитой сетью бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, физической культуры и спорта, на момент подготовки Программы реформирования на территории городского округа функционирует 175 муниципальных бюджетных учреждений и 1 учреждение – муниципальное дошкольное образовательное учреждение «Детский сад № 101» готовится к вводу в эксплуатацию. Динамика изменения количества муниципальных учреждений представлена в таблице 13. Таблица 13 Динамика изменения количества муниципальных бюджетных учреждений за период 2006 –
Целесообразно выделить следующие показатели, характеризующие деятельность муниципальных бюджетных учреждений Петрозаводского городского округа. Здравоохранение: На территории Петрозаводского городского округа функционирует 13 бюджетных учреждений здравоохранения, в т.ч.: · 2 больницы; · 9 поликлиник; · родильный дом; · дом сестринского ухода. Состояние материально-технической базы муниципальных учреждений здравоохранения характеризуется как «удовлетворительное», во многих случаях необходимо проведение капитального ремонта зданий с заменой системы отопления и канализации. Образование: На территории Петрозаводского городского округа функционирует: · 42 общеобразовательных учреждения; · 11 учреждений дополнительного образования; · 3 детских дома. Муниципальная система дошкольного образования представлена 66 учреждениями и тремя дошкольными группами при МОУ «Средняя общеобразовательная школа № 7». Кроме того, 1 учреждение – МДОУ «Детский сад № 101» готовится к вводу в эксплуатацию. Также в городе Петрозаводске функционирует одно ведомственное дошкольное учреждение, семь частных групп. В Петрозаводске сохранена сеть специальных (коррекционных) дошкольных образовательных учреждений и групп. С 2007 года количество детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях увеличилось на 145 чел. По состоянию на 01.01.10г. -12079 чел. Материально-техническая база муниципальных учреждений образования в целом характеризуется как «удовлетворительная», в отдельных случаях требуется проведение капитального ремонта. Культура: На территории Петрозаводского городского округа функционирует: · 5 учреждений дополнительного образования; · Централизованная библиотечная сеть, включающая в себя 15 библиотек; · Социально-культурный центр, представленный шестью филиалами; · Городской выставочный зал; · Танцевальный клуб «Ритм». В системе учреждений дополнительного образования работают две музыкальные школы, музыкально-хоровая школа, школа искусств и художественная школа. Общее состояние материально-технической базы муниципальных учреждений культуры характеризуется как «удовлетворительное», в большинстве случаев требующее проведения капитального ремонта, основные средства имеют большой процент износа. Социальная политика: На территории Петрозаводского городского округа функционирует 5 муниципальных учреждений социального обслуживания: · Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних «Надежда»; · Комплексный центр социального обслуживания населения «Истоки»; · Городская социальная служба; · Реабилитационный центр для детей и подростков с ограниченными возможностями «Родник»; · Центр социальной адаптации лиц без определенного места жительства «Преодоление». Состояние существующего имущественного комплекса учреждений в сфере социального обслуживания населения характеризуется как «удовлетворительное», однако в большинстве случаев имеется достаточно большой процент износа основных средств. Общий контингент в указанных учреждениях на конец 2009 года составляет 3024 чел., количество предоставленных услуг за 2009 год составило 1 901 320 ед. В условиях сметного финансирования основополагающим является осуществление мероприятий по оптимизации расходов местного бюджета, которые проводятся в Петрозаводском городском округе на протяжении нескольких лет. На сегодняшний день муниципальные бюджетные учреждения в основном финансируются по сметному принципу, сохраняя планирование затрат от фактически достигнутого уровня. Кроме того, в среднем работники бюджетных учреждений имели невысокую заработную плату, что влекло за собой низкую мотивацию и, соответственно, уменьшение качества и объема предоставляемых услуг. На протяжении последних лет развитие сети имеющихся муниципальных бюджетных учреждений фактически не осуществлялось. Консервирование имеющегося состояния сети учреждений связано с отсутствием финансово-хозяйственной самостоятельности учреждений - неотъемлемого условия становления конкурентной среды на рынке предоставляемых услуг. Финансово-хозяйственная самостоятельность бюджетных учреждений в рамках организационно-правовой формы муниципального учреждения весьма ограничена. Однако на сегодняшний день есть все основания для оживления рынка предоставления услуг в социальной сфере. Законодательная база расширяет финансово-хозяйственную самостоятельность учреждений, готовых перейти в иную организационно-правовую форму – автономное учреждение. Отрасль здравоохранения имеет наибольшее количество сдерживающих факторов по реализации мероприятий, направленных на реорганизацию существующей сети бюджетных учреждений. В первую очередь, это обусловлено многоканальным финансированием отрасли, а также проблемами юридического характера, а именно - требованиями Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», устанавливающими запрет на преобразование муниципальных учреждений здравоохранения в форму автономных. Таким образом, реорганизация сети муниципальных учреждений здравоохранения возможна исключительно посредством ликвидации существующих бюджетных учреждений и создания новых автономных учреждений. Перевод бюджетных учреждений в форму автономных учреждений возможен в связи с растущим спросом на получение дополнительных муниципальных услуг со стороны жителей, в качестве примера можно отметить, что фактический спрос на индивидуальные образовательные программы на сегодня достаточно высок. Таким образом, за рамками муниципального заказа появляется заказ конкретных граждан, который затруднительно выполнить в рамках существующей организационно-правовой формы большинства существующих бюджетных учреждений. На данный момент в действующем законодательстве имеются все предпосылки для осуществления такого перехода. В условиях внедрения новых механизмов определения стоимости услуг бюджетных учреждений, в частности нормативного бюджетного финансирования, заметно упрощается схема расчета объемов финансирования учреждения в целом. Вместо учета затрат на содержание имущества, зданий, кадров и др. за расчетную величину принимается среднее значение затрат муниципалитета за 1 год на 1 получателя услуги. Однако при этом остаются и серьезные ограничения по расходованию привлеченных средств. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации внебюджетные средства бюджетного учреждения становятся составной частью бюджетных средств и расходуются в соответствии с утвержденной сметой расходов. Таким образом, мобильность расходования этих средств затрудняется. Организационно-правовая форма существующих на сегодняшний день муниципальных бюджетных учреждений не стимулирует руководителей этих учреждений к оптимизации расходов, повышению их эффективности, созданию привлекательного инвестиционного климата. В соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», бюджетное учреждение с ведома учредителя может изменить организационно-правовую форму на новую – автономное учреждение, приобретя преимущества и ответственность, связанные с новой организационно-правовой формой. Основными преимуществами автономного учреждения являются: 1. Финансово-хозяйственная самостоятельность учреждения; 2. Прозрачные механизмы финансирования; 3. Возможность быстрого реагирования на меняющиеся запросы потребителей образовательных услуг; 4. Естественное привлечение общественности к управлению учреждением через наблюдательный совет. Однако на сегодняшний день в Петрозаводском городском округе отсутствует муниципальная правовая база по созданию автономных учреждений, за исключением постановления Главы Петрозаводского городского округа от 09.04.2008 № 896 «О предоставлении субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг из бюджета Петрозаводского городского округа» (с изменениями и дополнениями). Таким образом, в Петрозаводском городском округе необходимо дальнейшее проведение мероприятий, направленных на реструктуризацию существующей сети бюджетных учреждений. Распоряжением Главы Петрозаводского городского округа от 05.10.2009 № 566-р «О создании рабочей группы», в целях координации работы по оптимизации сети муниципальных бюджетных учреждений Петрозаводского городского округа, разработки программы повышения эффективности управления расходами бюджета Петрозаводского городского округа, создана рабочая группа и утвержден план ее работы, одним из направлений которого является рассмотрение возможности перевода бюджетных учреждений в автономные. План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты В процессе реализации Программы реформирования на первом этапе планируется: - нормативно утвердить план мероприятий по повышению качества управления расходами по главным распорядителям средств бюджета Петрозаводского городского округа и разработать критерии оценки; - провести оценку возможности изменения типа бюджетных учреждений в форму автономных и (или) предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам организациями, не относящимися к муниципальной форме собственности. Проведение данной работы планируется осуществлять как в разрезе видов подведомственных учреждений, так и в разрезе конкретных учреждений. Формирование выводов относительно возможности изменения типа муниципальных бюджетных учреждений в автономные будет осуществляться не только на основе заключений об экономической целесообразности осуществления перевода, но и на основе комплексного правового анализа существующих законодательных ограничений. Выполнение данной работы необходимо для решения ряда ключевых вопросов, касающихся определения правовых механизмов осуществления изменения типа учреждений, а также способов привлечения организаций, не относящихся к муниципальной форме собственности для предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам. Также планируется провести анализ муниципальных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями и предоставляемых в соответствии с требованиями действующего законодательства за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа. Мероприятие преследует цель выявления муниципальных услуг, предоставление которых возможно осуществлять посредством привлечения организаций, не относящихся к муниципальной форме собственности без ухудшения качества соответствующих услуг для потребителей. В процессе реализации мероприятий необходимо: · разработать муниципальные правовые акты Петрозаводского городского округа, определяющие порядок осуществления организационных мероприятий при создании автономного учреждения, порядок подготовки предложений о создании автономных учреждений, положения о выполнении функций и полномочий автономного учреждения, условий и порядка формирования муниципального задания для автономного учреждения, порядок финансового обеспечения выполнения задания автономного учреждения, а также типовую форму договора о безвозмездном оказании услуг автономного учреждения и порядок определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения; · утвердить план создания автономных учреждений. Поскольку все действующие учреждения не могут быть переведены в форму автономного учреждения, на первом этапе также существенная роль отводится принятию мер по сокращению затратности таких учреждений для достижения оптимального уровня «цены» и «качества» услуг. Аналогичные меры будут приняты для уменьшения затратности по расходам на содержание муниципальных служащих. В рамках реализации второго этапа Программы реформирования планируется осуществить мероприятия по изменению организационно-правовой формы муниципальных бюджетных учреждений в форму автономных в соответствии с утвержденным на первом этапе планом, а также проведение мониторинга выполнения мероприятий по повышению качества управления расходами по главным распорядителям средств бюджета Петрозаводского городского округа. Реализация второго этапа Программы реформирования в рамках настоящей тактической задачи предполагает осуществление публикации в средствах массовой информации и (или) размещение на официальном сайте Администрации Петрозаводского городского округа http://petrozavodsk-mo.ru планируемых и фактических результатов изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений. Альтернативные способы реализации мероприятий Альтернативность в реализации конкретных мероприятий, направленных на решение тактической задачи 12 «Повышение эффективности деятельности бюджетных учреждений», будет выражаться в большей или меньшей степени детализации разрабатываемых муниципальных правовых актов Петрозаводского городского округа и процедуры проведения оценки возможности изменения типа бюджетных учреждений в форму автономных: 1). Альтернативность в проведении анализа возможности изменения типа бюджетных учреждений в форму автономных и (или) предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам организациями, не относящимися к муниципальной форме собственности, проявляется в различных методах и способах проведения оценки и анализа. 2). Альтернативность разработки и принятия муниципальных правовых актов в области деятельности муниципальных автономных учреждений проявляется в различном перечне муниципальных правовых актов по вопросам деятельности автономных муниципальных учреждений. 3). Альтернативность разработки плана изменения типа бюджетных учреждений в форму автономных проявляется в различной степени детализации мероприятий по изменению типа бюджетных учреждений. Принятие решения о изменении типа бюджетных учреждений в форму автономного учреждения может привести к ошибкам, т.к. отсутствует четкая технология деятельности по работе с автономными учреждениями, механизм формирования муниципального задания. Минимизация отрицательных последствий данных рисков возможна путем поэтапной реорганизации сети бюджетных учреждений, что позволит избежать возможных ошибок и обеспечить население услугами в должном объеме. Принятая система стандартов и параметров контролируемых целевых показателей станет основой для формирования требований к перечню, объему и качеству предоставления услуг.
Факторы риска: оценка и способы регулирования Основные риски изменения типа муниципальных учреждений связаны с неразвитостью рынка бюджетных услуг. Возможные риски также связаны с нежеланием руководства бюджетного учреждения проводить преобразования: с одной стороны это неготовность руководителей бюджетных учреждений организовывать финансовую деятельность в новых условиях, с другой стороны – ожидание возможного повышения стоимости оказываемых услуг. Необходимо учитывать, что изменение типа бюджетных учреждений сопряжено с возникновением дополнительных издержек, в том числе связанных с государственной регистрацией изменений, вносимых в учредительные документы бюджетных учреждений, уплатой лицензионных сборов, открытием счетов, созданием автономной системы отчетности и т. д. В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 12 «Повышение эффективности деятельности бюджетных учреждений», система рисков может быть описана внешними и внутренними факторами: Внешние риски:
Тактическая задача 13 «Снижение и ликвидация просроченной кредиторской и дебиторской задолженности бюджетных учреждений» Анализ исходного состояния В соответствии со статьей 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджет муниципального образования должен отвечать принципу сбалансированности, то есть объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов местного бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита. Поэтому одной из задач эффективного исполнения бюджета Петрозаводского городского округа является снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности. Учет общего объема просроченной кредиторской задолженности бюджета Петрозаводского городского округа первоначально проводится в рамках формирования справочной таблицы к отчету об исполнении бюджета Петрозаводского городского округа на основании сведений, представляемых ежемесячно субъектами бюджетного планирования. В целях проведения детального анализа кредиторской и дебиторской задолженности в финансовое управление комитета по вопросам экономики и финансов Администрации Петрозаводского городского округа субъектами бюджетного планирования ежемесячно предоставляются сведения о состоянии кредиторской и дебиторской задолженности по кодам бюджетной классификации Российской Федерации с отражением объема просроченной задолженности и пояснением причин прироста задолженности. По итогам проведенного анализа кредиторской и дебиторской задолженности данные сведения, после их обобщения, направляются в Министерство финансов Республики Карелия в соответствии с приказом Министерства финансов Республики Карелия от 20.12.2006 № 378 «Об утверждении форм оперативной отчетности Министерства финансов Республики Карелия» (таблица 14). Динамика объема кредиторской задолженности бюджета Петрозаводского городского округа млн.руб.
Анализ кредиторской задолженности бюджета Петрозаводского городского округа за три последних отчетных года показал снижение объема кредиторской задолженности, что обусловлено проведением целенаправленных мероприятий по сокращению объема просроченной кредиторской задолженности, снижение которой на 01.01.2010 года к уровню 01.01.2008 года составило 299,2 млн.руб. или 47,2 процента. Следует отметить положительную тенденцию сокращения объема просроченной кредиторской задолженности в общем объеме расходов бюджета Петрозаводского городского округа (2009 год - 7,6 процентов, 2008 год – 11,2 процента, 2007 год – 20,4 процента). Одним из мероприятий по сокращению просроченной кредиторской задолженности в 2008 году явилось заключение с Министерством финансов Республики Карелия Договора о предоставлении бюджету Петрозаводского городского округа из бюджета Республики Карелия бюджетного кредита для погашения просроченной задолженности по страховым взносам перед государственными внебюджетными фондами, сроком гашения в 2009 году. Однако в условиях нестабильной экономической ситуации на фоне мирового финансового кризиса по предложению Администрации Петрозаводского городского округа с Министерством финансов Республики Карелия заключено Соглашение о реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту, выделенному в 2008 году на погашение просроченной задолженности по страховым взносам перед государственными внебюджетными фондами, со сроком гашения до 01 июля 2012 года. Кроме того, в 2009 году проведена инвентаризация просроченной кредиторской задолженности за выполненные работы и оказанные услуги. Следует отметить, что основная доля в общем объеме просроченной кредиторской задолженности - более 50 процентов - приходится на задолженность по пеням и штрафам, которые начислялись на задолженность по уплате страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, возникшую до 2005 года. С 2005 года платежи по уплате страховых взносов Администрацией Петрозаводского городского округа осуществлялись своевременно. Учитывая принятые меры по полному погашению просроченной кредиторской задолженности по страховым взносам перед государственными внебюджетными фондами и находясь в условиях нестабильной экономической ситуации Администрация Петрозаводского городского округа в течение 2009 года обращалась в различные инстанции по вопросу правовых оснований списания просроченной задолженности муниципальных бюджетных учреждений Петрозаводского городского округа по пеням и штрафам, начисленным на просроченную задолженность по страховым взносам перед государственными внебюджетными фондами. Действующие в настоящее время нормативные правовые акты Российской Федерации, предусматривающие ликвидацию просроченной кредиторской задолженности по пеням и штрафам не могут эффектвно применяться на территории Петрозаводского городского округа. Так, по постановлению Правительства Российской Федерации от 12.02.2001 № 100 не выполняются условия, при которых задолженность по пеням и штрафам признается безнадежной к взысканию. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 № 581 предполагает реструктуризацию задолженности в виде отсрочки платежа на 10 лет. Однако данная мера приведет к дополнительной нагрузке на бюджет Петрозаводского городского округа (ежегодный платеж составит около 18,0 млн.руб.), что в условиях кризиса и дефицитности бюджета не целесообразно. Возможностью списания вышеуказанной задолженности на сегодняшний день может стать принятие проекта Федерального закона «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в части урегулирования задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов», рассмотренного и принятого в первом чтении депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Данный законопроект предусматривает возможность списания просроченной задолженности по пеням и штрафам по решению суда об утрате возможности на взыскание недоимки в связи с истечением установленного срока ее взыскания. Текущая кредиторская задолженность бюджета Петрозаводского городского округа в основном складывается по расходам на выплату заработной платы, уплату страховых взносов и оплату счетов за выполненные работы, предоставленные услуги, срок оплаты которых наступает в следующем месяце. Такая задолженность носит операционный характер и не несет негативных последствий для местного бюджета. Тенденция роста текущей кредиторской задолженности обусловлена ростом заработной платы и, соответственно, страховых взносов, ростом тарифов на коммунальные услуги. В настоящее время, согласно статье 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации заключение и оплата бюджетными учреждениями государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производится в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств с учетом принятых и неисполненных обязательств. В 2007 году в целях совершенствования механизма правового регулирования просроченной кредиторской задолженности принято постановление Главы Петрозаводского городского округа от 28.09.2007 № 2328 «О мерах по сокращению и ликвидации просроченной кредиторской задолженности бюджетных муниципальных учреждений». На основании данного муниципального правового акта инвентаризация просроченной кредиторской задолженности проводится муниципальными учреждениями два раза в год: по состоянию на 01 января и 01 июля. Результатом проведенной инвентаризации просроченной кредиторской задолженности является выверка и подтверждение наличия задолженности, оформленной актами сверки с кредиторами. Объем кредиторской задолженности и доля в ней просроченной кредиторской задолженности на протяжении трех последних лет снижается. Однако существует необходимость дальнейшего проведения эффективной политики муниципалитета по сокращению и полной ликвидации просроченной кредиторской задолженности бюджета Петрозаводского городского округа, в том числе посредством продолжения работы в направлении реструктуризации задолженности бюджетных учреждений, особенно в части погашения пеней и штрафов, начисленных на задолженность по уплате страховых взносов. Актуальной проблемой, особенно в условиях нестабильной экономической ситуации, является управление дебиторской задолженностью. Отсутствие систематизированной работы с дебиторами приводит к неконтролируемому росту дебиторской задолженности и снижению ликвидности. Таблица 15 Динамика объема дебиторской задолженности бюджета Петрозаводского городского округа млн.руб.
Анализ дебиторской задолженности бюджета Петрозаводского городского округа за три последних отчетных года показал снижение дебиторской задолженности на 38,4 млн.руб. или 25,0 процентов. Также наблюдается сокращение объема просроченной дебиторской задолженности в общем объеме расходов бюджета Петрозаводского городского округа с 3,3 процентов в 2007 году до 2,3 процентов в 2009 году. Основную часть дебиторской задолженности составляет просроченная дебиторская задолженность, которая включает задолженность населения и арендаторов по платежам за техническое обслуживание и коммунальные услуги, а также задолженность от предоставления мер социальной поддержки гражданам в соответствии с действующим законодательством. Нельзя не отметить тот факт, что еще с 2005 года муниципальным учреждением «Жилищный контроль» проводится работа по взысканию в судебном порядке данной задолженности, а также в случаях истечения срока исковой давности, либо наличия задолженности безнадежной к взысканию – работа по ее списанию. Так, в 2008 году Тринадцатым арбитражным апелляционным судом, а в 2009 году Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа вынесены постановления о взыскании с Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов Республики Карелия более 30,0 млн.руб. убытков, связанных с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг. Министерством финансов Республики Карелия решение суда исполнено в полном объеме, о чем свидетельствует снижение просроченной дебиторской задолженности. Следует также отметить, что с 2010 года в бюджет Петрозаводского городского округа включены расходы учреждений здравоохранения, осуществляемые за счет средств Фонда обязательного медицинского страхования, что позволит владеть более полной информацией о задолженности бюджетных учреждений Петрозаводского городского округа. План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты В целях обеспечения эффективного исполнения бюджета Петрозаводского городского округа необходимо четко определить механизм управления кредиторской и дебиторской задолженностью бюджета Петрозаводского городского округа с целью ее уменьшения и предотвращения возникновения просроченной задолженности. На первом этапе реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа планируется провести инвентаризацию дебиторской задолженности, а также в соответствии с постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 28.09.2007 № 2328 «О мерах по сокращению и ликвидации просроченной кредиторской задолженности бюджетных муниципальных учреждений» инвентаризацию кредиторской задолженности, включая осуществление анализа причин и факторов возникновения задолженности. В целях проведения реструктуризации выявленной просроченной кредиторской задолженности необходимо разработать порядок и (или) план мер по урегулированию просроченной кредиторской задолженности, ее переоформления в форму иных обязательств, включающий также порядок списания просроченной кредиторской задолженности, по которой истек срок исковой давности. В целях недопущения роста просроченной кредиторской задолженности разработанный порядок (план) мер по реструктуризации задолженности должен отразить полный перечень процедур, направленных на снижение и ликвидацию кредиторской задолженности в дальнейшем. В целях недопущения роста дебиторской задолженности планируется проведение работы с реестром недобросовестных исполнителей. Кроме того, планируется внесение изменений в постановление Главы Петрозаводского городского округа от 28.09.2007 № 2328 «О мерах по сокращению и ликвидации просроченной кредиторской задолженности бюджетных муниципальных учреждений», в целях расширения действия Порядка в части дебиторской задолженности, а также разработки Порядка проведения мониторинга кредиторской и дебиторской задолженности бюджета Петрозаводского городского округа. Внесение изменений в данный муниципальный правовой акт позволит обеспечить наиболее полный и оперативный контроль за состоянием кредиторской и дебиторской задолженности бюджета округа, а также детализировать процедуры проведения мониторинга и предоставления оперативной отчетности о состоянии, видах задолженности, основных дебиторах и кредиторах, причинах и источниках возникновения задолженности. В дальнейшем необходимо внесение в Положения о порядке премирования руководителей муниципальных учреждений Петрозаводского городского округа системы критериев, устанавливающих персональную ответственность руководителей бюджетных учреждений за управление кредиторской и дебиторской задолженностью. Это позволит изменить систему премиальных выплат руководителям бюджетных учреждений и получателей бюджетных средств, что сделает невыгодным заключение договоров сверх утвержденных лимитов, приводящее к появлению просроченной кредиторской задолженности, и необоснованное авансирование работ, услуг. На втором этапе Программы реформирования планируется осуществить повторный анализ кредиторской и дебиторской задолженности, с учетом уже принятых в рамках тактической задачи муниципальных правовых актов, а также выполнить оценку необходимости корректировки параметров планирования бюджета Петрозаводского городского округа по результатам проведенного анализа. Результаты осуществления мониторинга кредиторской и дебиторской, в том числе просроченной, задолженности в соответствии с принципом публичности и формирования прозрачной системы управления муниципальным долгом планируется два раза в год публиковать в средствах массовой информации и (или) на официальном сайте Администрации Петрозаводского городского округа http://petrozavodsk-mo.ru в сети «Интернет». Кроме того, в целях исполнения Соглашения о реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту, выделенному в 2008 году из бюджета Республики Карелия бюджету Петрозаводского городского округа на погашение просроченной задолженности перед государственными внебюджетными фондами, заключенному в 2009 году между Администрацией Петрозаводского городского округа и Министерством финансов Республики Карелия, будет осуществлено снижение просроченной кредиторской задолженности по расходам на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений с 9,9 млн.руб. (по состоянию на 01.01.2010 года) до 9,0 млн.руб. на первом этапе реализации Программы реформирования и до 6,0 млн.руб. на втором этапе реализации Программы реформирования. Результатом реализации первого и второго этапа мероприятий тактической задачи 13 «Снижение и ликвидация просроченной кредиторской и дебиторской задолженности бюджетных учреждений» станет дальнейшее сокращение как объема просроченной кредиторской и дебиторской задолженности бюджета Петрозаводского городского округа, так и удельного веса задолженности в общем объеме расходов бюджета Петрозаводского городского округа, а также закрепление данных действий соответствующим муниципальным правовым актом. Альтернативные варианты реализации мероприятий В рамках действующего бюджетного законодательства и ограниченности бюджетных ресурсов Петрозаводского городского округа, альтернатив планируемых к реализации мероприятий в рамках тактической задачи «Снижение и ликвидация просроченной кредиторской и дебиторской задолженности бюджетных учреждений» не существует. Вариант погашения кредиторской задолженности за счет привлечения иных долговых обязательств не может быть принят к реализации по причине установления предельного размера муниципального долга и роста расходов бюджета Петрозаводского городского округа на его обслуживание. Однако существуют альтернативные варианты в способах и методологиях реализации того или иного мероприятия по реализации тактической задачи. 1). Альтернативность проведения инвентаризации кредиторской и дебиторской задолженности бюджета Петрозаводского городского округа, анализ факторов ее возникновения, за 2007-2009 гг. может проявляться, во-первых, в поливариантности перечня подтверждающих документов; во-вторых, в количестве этапов проверки достоверности предоставляемых данных. В рамках тактической задачи реализуемым является наиболее сбалансированный вариант с точки зрения затрат на проведение мероприятия и качества результатов проводимой проверки. 2). Альтернативность разработки плана мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности проявляется, в первую очередь, в уровне детализации описания процедур, входящих в порядок реструктуризации просроченной кредиторской задолженности. Наилучший вариант, в данном случае, с одной стороны, обеспечит гибкость взаимодействия бюджетных учреждений и их кредиторов, с другой стороны - будет требовать наименьших трудовых и финансовых затрат на контроль за исполнением процедуры. 3). Альтернативность разработки порядка мониторинга кредиторской и дебиторской задолженности бюджета Петрозаводского городского округа выражается в выборе показателей качества управления кредиторской и дебиторской задолженностью бюджета округа. Процедура определения значений данных показателей должна быть оптимальна с точки зрения трудоемкости процесса сбора и проверки информации и способности обеспечить органы местного самоуправления достоверными данными. Факторы риска: оценка и способы регулирования
Наиболее отрицательное влияние на реализацию мероприятий, направленных на решение тактической задачи 13 «Снижение и ликвидация просроченной кредиторской и дебиторской задолженности бюджетных учреждений», оказывают риски субъективного характера, в первую очередь – это риск отказа кредиторов от реструктуризации задолженности бюджетных учреждений или дебиторов от возврата долгов. В целом, можно выделить следующие виды рисков, влияющих на степень достижения планируемых результатов в рамках поставленной задачи: Внешние риски:
3. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ПЕТРОЗАВОДСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА на 2010-2012 годы 3.1. Обоснование этапов и механизма финансирования Финансирование Программы реформирования осуществляется из двух основных источников: бюджета Петрозаводского городского округа и за счет предполагаемых субсидий из бюджета Республики Карелия на реформирование муниципальных финансов. В соответствии с требованиями постановления Правительства Республики Карелия «Об утверждении Порядка проведения конкурсного отбора муниципальных образований Республики Карелия на право получения субсидий на реформирвоание муниципальных финансов» предусматривается двухэтапное финансирование расходов на реализацию Программы реформирования. Выделение субсидий муниципальным образованиям будет производиться в два этапа: первый (2010 год) – по итогам рассмотрения заявок (этап заканчивается 1 января 2011 года), второй (2011 год) – по итогам рассмотрения отчета о выполнении первого этапа Программы реформирования (этап заканчивается 1 января 2012 года). Финансирование Программы реформирования в части собственных средств городского округа будет производиться в 2010 году на основании Решения Петрозаводского городского Совета «О бюджете Петрозаводского городского округа на 2010 год», а в 2011 году на основании аналогичного нормативного правового акта, утверждающего бюджет округа. Финансирование затрат на реализацию мероприятий Программы реформирования будет осуществляться, исходя из следующих принципов: - расходы должны производиться в строгом соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, действующего федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов. В первую очередь, полученная субсидия будет направляться на финансирование расходов (включая возмещение ранее произведенных расходов) на реализацию Программы реформирования; - финансирование затрат производится в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных обязательств в размере бюджетных ассигнований, утвержденных Решением о бюджете. По результатам оценки заявки суммы и направления финансирования программных мероприятий будут включены в расходную часть бюджета Петрозаводского городского округа; Достигнутые результаты Программы реформирования будут использоваться для дальнейшего управления муниципальными финансами и после ее завершения. 3.2. Оценка ресурсного обеспечения, направления финансирования Расчет расходов на конкретные мероприятия Программы реформирования представляет собой План использования субсидий на реформирование муниципальных финансов (указанный в приложении к Программе), разработанный исходя из условных объемов субсидий. Общий бюджет реализации Программы реформирования оценивается в 99,4 млн.руб. и формируется за счет собственных средств бюджета Петрозаводского городского округа и субсидии из бюджета Республики Карелия на реформирование муниципальных финансов. Распределение указанных денежных средств относительно источников финансирования и этапов реализации Программы реформирования выглядит следующим образом: - 1 этап Программы реформирования – 46,2 млн.руб., из них средства местного бюджета – 29,6 млн.руб., субсидия из бюджета Республики Карелия – 16,6 млн.руб.; - 2 этап Программы реформирования – 53,2 млн.руб., из них средства местного бюджета – 33,1 млн.руб., субсидия из бюджета Республики Карелия – 20,1 млн.руб. В соответствии с принципами финансирования Программы реформирования все мероприятия, предусмотренные к реализации планируется осуществлять по направлениям: § «Повышение качества муниципальных услуг, предоставляемых юридическим и физическим лицам», основными направлениями расходов, которого являются: 1) приобретение оборудования, компьютерной техники для повышения уровня технической оснащенности Администрации округа и централизованных бухгалтерий; 2) создание единого информационно-телекоммуникационного пространства, включающего приобретение программного продукта, обеспечивающего автоматизацию бюджетного процесса, создание системы оперативного взаимодействия между Администрацией округа, бюджетными учреждениями и населением, создание системы электронного документооборота; 3) приобретение консультационных услуг независимых экспертных организаций по нормативному правовому обеспечению и аналитическому сопровождению реализации Программы реформирования; 4) мероприятия по ресурсо- и энергосбережению; 5) текущий ремонт объектов муниципальной собственности. § «Совершенствование бюджетного процесса», основными направлениями расходов, которого являются: 1) повышение квалификации и переподготовка кадров муниципальных служащих и работников централизованных бухгалтерий, а также работников муниципальных учреждений. § «Управление Программой», основными направлениями расходов которого являются: 1) приобретение консультационных услуг независимых экспертных организаций по нормативному правовому обеспечению и аналитическому сопровождению реализации Программы реформирования; 2) поощрение участников реализации программных мероприятий. Факторами, определившими распределение денежных средств по этапам Программы реформирования, являются: - относительно равная трудоемкость реализации мероприятий по этапам. Мероприятия первого этапа предполагают построение нормативной и методической базы управления бюджетным процессом Петрозаводского городского округа, мероприятия второго этапа в большей степени направлены на практическую реализацию заложенных механизмов; - необходимость оптимизации нагрузки на бюджет Петрозаводского городского округа. Основные мероприятия Программы реформирования направлены на совершенствование методологии и технологии управления муниципальными финансами, внедрение необходимых программно-технологических комплексов учета и анализа показателей социально-экономического развития муниципального образования, планирования и исполнения бюджета городского округа. Указанные системы позволят создать качественную интегрированную информационную систему администрации округа, позволяющую: - сформировать единое информационное пространство обработки данных; - обеспечить информационную прозрачность деятельности администрации округа; - повысить качество принимаемых управленческих решений; - повысить информированность граждан об уровне и объемах выполнения муниципальных обязательств. 3.3. Оценка эффективности планируемых расходов В общем виде экономический эффект от реализации Программы реформирования Петрозаводского городского округа представляется возможным рассчитать по формуле:
Э – экономический эффект от реализации Программы реформирования; Вн – источник экономического эффекта от реализации отдельных базовых направлений реформирования Программы; C – затраты на реализацию Программы реформирования. Экономический эффект от реализации Программы реформирования
Таким образом, общий экономический эффект, возникающий в ходе реализации Программы реформирования, составит 44,38 млн. руб 4. УПРАВЛЕНИЕ ПРОГРАММОЙ РЕФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ПЕТРОЗАВОДСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА на 2010-2012 годы 4.1. Организация управления Программой реформирования Учитывая крайне сжатые сроки реализации Программы реформирования, ограниченные материальные и человеческие ресурсы, только комплексное применение программно-целевых методов управления с одновременным использованием административных и функциональных рычагов управления позволит оптимизировать и существенно сократить издержки, связанные с реализацией Программы реформирования. Управление Программой реформирования предполагается осуществлять путем выполнения ряда мероприятий в рамках составляющих процесса управления. Реализация мероприятий Программы реформирования. Реализация Программы реформирования осуществляется в два этапа, на каждом из которых предполагается разработка и утверждение муниципальных правовых актов, а также проведение аналитической работы. В рамках управления реализацией Программы реформирования планируется привлечение специалистов и экспертов, научных коллективов и общественных организаций. Будут использоваться консультационные услуги независимых экспертных организаций по нормативному правовому обеспечению и аналитическому сопровождению реализации Программы реформирования. На каждом из этапов непосредственную реализацию мероприятий Программы реформирования осуществляют структурные подразделения Администрации Петрозаводского городского округа, при этом финансовое управление комитета по вопросам экономики и финансов Администрации Петрозаводского городского округа выступает как координатор и главный ответственный исполнитель мероприятий Программы реформирования в соответствии с утвержденным планом мероприятий реализации Программы реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2010−2012 годы. В соответствии с планом мероприятий структурные подразделения Администрации Петрозаводского городского округа разрабатывают собственные планы работы по реализации мероприятий Программы реформирования. В сводных планах структурных подразделений Администрации городского округа указываются ответственные исполнители в лице руководителей структурных подразделений или их заместителей, персонально отвечающих за выполнение конкретных мероприятий Программы реформирования. Контроль реализации Программы реформирования. Контроль реализации мероприятий Программы реформирования можно поделить на внешний и внутренний контроль. Внутренний контроль в свою очередь подразделяется на оперативный и стратегический. Оперативный контроль реализации мероприятий Программы реформирования осуществляет рабочая группа по реализации Программы реформирования, образованная в соответствии с постановлением Администрации Петрозаводского городского округа от 31.12.2009 г. № 3643 «О создании рабочей группы». Стратегический контроль осуществляет Глава Петрозаводского городского округа, который на основании доклада Председателя рабочей группы контролирует выполнение мероприятий Программы реформирования и в случае необходимости принимает решение о внесении изменений в план мероприятий. Внешний контроль осуществляется путем сдачи отчета по итогам первого и второго этапа Программы реформирования в Министерство финансов Республики Карелия. Информирование. Рабочая группа совместно с Администрацией Петрозаводского городского округа организует проведение мероприятий с целью информирования общественности о ходе реализации Программы реформирования.
Рис. 11 Организационная схема управления Программой реформирования 4.2. Стимулы и система контроля В целях обеспечения эффективности и результативности реализации Программы реформирования муниципальных финансов система управления основывается на следующих принципах: 1. Четкое распределение ответственности за конкретными исполнителями; 2. Контроль достижения запланированных результатов через индикаторы выполнения тактических задач. В целях соблюдения Принципов управления Программой рабочая группа осуществляет постоянный контроль выполнения мероприятий Программы реформирования и докладывает Главе Петрозаводского городского округа о достигнутых результатах. По итогам выполнения первого и второго этапов Программы реформирования руководителем рабочей группы принимается решение о поощрении наиболее активных и ответственных исполнителей. 4.3. План мероприятий по реализации Программы реформирования
5. СТАТУС ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ПЕТРОЗАВОДСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА на 2010-2012 годы Программа реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2010 – 2012 годы является ведомственной целевой программой, разработанной как комплексный организационно-методологический и практический план действий Администрации округа. Программа реформирования утверждается постановлением Администрации Петрозаводского городского округа, носит открытый характер, позволяющий в процессе ее реализации в соответствии с действующими процедурами, установленными законодательством, вносить изменения и дополнения по направлениям, отражающим проблемы, выявленные в ходе ее реализации. Данная Программа является составной частью заявки на участие в конкурсе по отбору муниципальных образований Республики Карелия на право получения субсидий на реформирование муниципальных финансов в 2010-2011 гг. После подведения итогов конкурса, проводимого Министерством финансов Республики Карелия и определения объемов софинансирования, План использования субсидий на реформирование муниципальных финансов Петрозаводского городского округа подлежит корректировке и уточнению. Необходимые объемы финансирования Программы реформирования за счет средств бюджета округа предусмотрены в Решении Петрозаводского городского Совета «О бюджете Петрозаводского городского округа на 2010 год». _____________________________________________________________ ______________________________________ _______________ |
|
© 2005-2011 «Администрация Петрозаводского городского округа» Все права защищены. |
© 2005. Powered by SiTex platform |
